【张金才】改革开放40年来中国法治建设的历程与经验

　　改革开放40年来，中国法治建设走过辉煌历程，积累了宝贵经验。站在新时代中国特色社会主义的高度，回顾改革开放40年来中国法治建设的历史进程，总结积累的成功经验，对于在新的历史起点上更好地推进中国法治建设，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障，具有重要意义。

　　一、改革开放40年来中国法治建设的历程

　　改革开放40年来，中国法治建设经历了以下三个发展阶段：

　　（一）从中共十一届三中全会到中共十五大

　　这是从中共十一届三中全会作出加强法治的重大决定，到中共十五大提出依法治国基本方略的发展阶段。

　　1978年12月召开的中共十一届三中全会，深刻反思“文化大革命”严重破坏法治的惨痛教训，作出了加强法治的重大决定。全会公报明确指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[1]中共十一届三中全会揭开了法治建设新篇章，此后中国法治建设走上了健康发展的道路。

　　从1978年中共十一届三中全会到1982年中共十二大前后，中国法治建设具有明显的恢复特点。在这一阶段，中国法治建设在恢复过程中也得到逐步发展，尤其是在立法方面取得重要成果。1979年6月召开的五届全国人大二次会议通过《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等7部重要法律，创新中国成立后全国人大一次通过法律最多的纪录，结束了新中国长期没有刑法的历史。1982年3月10日，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》颁布，这是新中国成立后制定的第一部民事诉讼法。

　　1982年中共十二大后，改革开放全面展开。在此背景下，中国法治建设也在经过4年恢复并初步发展的基础上进入全面发展时期。以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成，建立规范行政执法的基本法律制度，健全司法组织机构，拓展法律服务工作，开展全民普法教育。所有这些，都为改革开放的全面开展创造了良好的法治环境。

　　1992年召开的中共十四大，明确中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济是法治经济。与经济体制转轨相适应，中国法治建设也进入快车道，有关社会主义市场经济的立法步伐明显加快，一批保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规及时制订出来。

　　1997年召开的中共十五大，在改革开放40年来中国法治建设史上占有重要地位。这次大会在总结中共十一届三中全会后法治建设实践经验的基础上，适应中国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨世纪发展的要求，提出依法治国基本方略。报告强调：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”[2]1999年3月，九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》，又将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，使其上升为国家意志，具有了法律效力。

　　依法治国基本方略的确立，是中国法治建设发展到一定阶段的必然结果，在改革开放40年来中国法治建设史上具有里程碑意义。此后，中国法治建设进入以贯彻和实施依法治国基本方略为主要内容、以建设社会主义法治国家为奋斗目标的新的发展阶段。

　　（二）从中共十五大到中共十八大

　　这是从中共十五大提出依法治国基本方略，到中共十八大提出全面推进依法治国的发展阶段。

　　中共十五大在确立依法治国基本方略的同时，对如何贯彻和实施这一方略提出明确要求，作出具体部署。在中共十五大精神指导下，依法治国基本方略得到贯彻落实。中国特色社会主义法律体系初步形成。执法和司法工作取得新进展。中共中央和全国人大常委会举办法制讲座，带头学法，提高了领导干部的法制观念和依法办事能力。中国法治建设迈出新步伐。

　　进入21世纪，中国法治建设继续向前推进。2002年召开的中共十六大，提出发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来，并将社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，纳入全面建设小康社会的重要目标。2007年召开的中共十七大，提出依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并将全面建设小康社会目标中法治建设的内容提升为依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。

　　中共十六大后的十年间，社会主义法治国家建设成绩显著。依法治国基本方略切实贯彻，中国特色社会主义法律体系形成，司法体制和工作机制改革不断深化。社会主义法治理念的提出，为中国法治建设提供了新的科学指南。

　　2012年召开的中共十八大，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，提出法治是治国理政的基本方式，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。报告从立法、执法、司法、守法等环节对中国法治建设的全过程和各方面提出明确要求。中共十八大还根据我国经济社会发展的实际，将全面建成小康社会目标中法治建设的内容进一步提升为依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。在中共十六大、十七大确立的全面建设小康社会奋斗目标基础上提出了新的更高要求。

　　继中共十五大把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略之后，中共十八大又把法治确立为党治国理政的基本方式，并提出全面推进依法治国。以此为起点，中国法治建设进入全新发展阶段。

　　（三）中共十八大以来

　　中共十八大以来，以习近平为核心的党中央全面推进依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局。法治在党和国家工作全局中的地位更加突出，作用更加重大。

　　中共十八届四中全会在改革开放40年来中国法治建设史上具有里程碑意义。会议专题研究全面推进依法治国问题并作出决定，这在中国共产党历史上还是第一次，表明以习近平为核心的党中央对法治建设的高度重视，以及全面推进依法治国的坚强信念和坚定决心。全会通过的《决定》立足中国法治建设实际，明确提出全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出全面部署，是新时代中国法治建设的顶层设计，是加快建设社会主义法治国家的纲领性文献。以这次会议为标志，中国法治建设进入全面推进的更高发展阶段。

　　2017年召开的中共十九大，强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，并把坚持全面依法治国纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。中共十九大还在改革开放以来特别是中共十八大以来法治建设的基础上，对深化依法治国实践作出全面部署。这些要求为新时代中国法治建设提供了根本遵循。

　　2018年3月11日，十三届全国人大一次会议表决通过《宪法修正案》，把中共十九大确定的重大理论观点和重大方针政策，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。这是保证党和国家长治久安的顶层设计和制度安排，体现了党和国家事业发展的新成就、新经验、新要求，必将为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力宪法保障。

　　中共十八大以来，以习近平为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，抓住科学立法、严格执法、公正司法、全民守法关键环节，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，社会主义法治国家建设取得了历史性成就。[3]当前，中国法治建设正在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下继续向前推进。

　　二、改革开放40年来中国法治建设的经验

　　改革开放40年来，中国法治建设积累了丰富的历史经验。这些经验可归结为以下五个方面：

　　（一）坚持中国共产党的领导

　　办好中国的事情，关键在党。中国法治建设能不能顺利进行，党的领导至关重要。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，是社会主义法治最根本的保证。在中国进行法治建设，必须坚持中国共产党的领导。这是总结改革开放40年来中国法治建设的理论和实践所得出的一条基本经验。

　　党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是社会主义法治的根本要求，是中国法治建设必须遵循的首要原则。只有坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，把党的领导贯彻落实到法治建设全过程和各方面，国家和社会生活制度化、法治化才能有序推进，中国法治建设才能顺利进行。离开党的领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来，中国法治建设就会偏离正确的政治方向，失去坚强的政治保证。因此，在坚持党对法治建设的领导这样的大是大非面前，一定要保持政治清醒和政治自觉，任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。这是关系中国法治建设方向和成败的重大政治问题。

　　在中国，党的领导和社会主义法治是完全一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的政策和国家法律本质上都是人民根本意志的体现。党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。党的政策通过法定程序成为国家意志便形成法律。党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。因此，党和法、党的领导和社会主义法治是高度统一的。坚持党的领导是中国法治建设的题中应有之义和必然要求。

　　我们党在坚持对法治建设领导的同时，又自觉维护宪法法律的权威。从中共十二大开始，就在党章中明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[4]以后历次党的全国代表大会都重申党的组织和党员必须带头遵守宪法和法律，任何组织或个人都不得凌驾于宪法和法律之上，都不得有超越于宪法和法律之外的特权。在中国，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党又自觉在宪法和法律范围内活动，真正做到了党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，成功实现了坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。

　　（二）坚持抓住领导干部这个“关键少数”

　　政治路线确定之后，干部就是决定因素。各级领导干部是中国法治建设的重要组织者、推动者和实践者，他们的信念、决心和行动对于法治建设具有十分重要的意义。因此，要实现法治建设的各项目标和任务，必须紧紧抓住领导干部这个“关键少数”。

　　习近平指出：“各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，在很大程度上决定着全面依法治国的方向、道路、进度。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，主要是通过各级领导干部的具体行动和工作来体现、来实现。”[5]这就清楚地说明了各级领导干部对法治建设的关键作用及肩负的重要责任。

　　正是由于各级领导干部在中国特色社会主义事业中的重要作用，因此，改革开放40年来，中国法治建设始终坚持抓住领导干部这个“关键少数”。为提高领导干部的法治观念和依法办事能力，中共中央从1994年开始举办法制讲座，到2001年7月，一共举办了12次。全国人大常委会从1998年起，也开始举办法制讲座，到2005年底，一共举办了18次。之后，中共中央政治局在集体学习和全国人大常委会专题讲座中，也多次安排有关法治的学习内容。这对推动全社会特别是国家公务人员学习法律知识、树立法治观念，起到良好示范作用。

　　在普法工作中，同样注重发挥各级领导干部的示范作用，带动全社会尊法学法守法用法。从“一五”普法到“七五”普法，始终把各级领导干部放在重点普法对象的首位，对领导干部带头学法、模范守法提出更多更高的要求。经过30多年的普法实践，领导干部学法用法制度不断完善，各地区各部门普遍建立党委（党组）中心组学法制度，把法治纳入干部录用和晋职培训内容，列入党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。通过重点普法，各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力得到切实提高，自觉守法、依法办事的意识和能力得到切实增强，在推进国家法治建设中发挥了重要作用。

　　（三）坚持依法治国和以德治国相结合

　　习近平指出：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[6]这些论述深刻揭示了法治和德治在国家和社会治理中各自的重要作用，以及在中国法治建设过程中把二者结合起来的内在必然性。

　　“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”国家和社会治理需要把法治和德治结合起来。法治与德治在社会功能上具有同一性。法治的社会功能是维护社会的公正和秩序，德治的社会功能是在此基础上引导民众追求更高的道德境界。没有法治，社会就不可能有公正和秩序。而没有公正和秩序，更高的道德要求就只能是一句空话。同时，法治和德治的根本宗旨也是一致的，都是为了社会的安宁稳定、国家的长治久安、人民的自由幸福，因而在功能上具有互补性。德治是用善恶荣辱等观念，评价个人、群体的思想和行为，依靠社会舆论的褒贬、个人内在的信念及良心上的自责来约束人的思想和行为，协调和处理人与人、人与社会之间的关系。法治奉行法律至上，依据法律来治理国家，国家的政治、经济、社会的活动以及公民在各个领域的行为都应依照法律进行。法律重行不重心，要求外部的协调；道德重心不重行，要求内心的善良。法治禁于已然之后，重在惩恶；德治禁于将然之时，重在扬善。法治的短处正是德治的长处，德治的短处也正是法治的长处。法治和德治在终极功能上可谓异曲同工，都是为了维持一个社会的正常运转，二者相辅相成、相互促进。凡是法律所要求和鼓励的行为，也是道德所要培养和赞扬的行为；凡是法律所禁止和制裁的行为，也是道德所要禁止和谴责的行为。法治是德治的权力支柱，德治是法治的精神支柱。

　　正因为如此，改革开放40年来，中国在法治建设过程中，始终坚持依法治国和以德治国相结合。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用。一方面大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平；强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。另一方面又发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。通过以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现了法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

　　（四）坚持依法治国和依规治党有机统一

　　把依法治国和依规治党有机统一起来，是改革开放40年来中国法治建设的重要经验。习近平指出：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”[7]这虽然是从依法治国方面就国家法律法规和党内法规制度讲的，其实也道出了依法治国和依规治党相辅相成、相互促进、相互保障的内在联系。

　　依法治国的顺利推进，以依规治党为重要前提和根本保障。依法治国，首先要依法治官、依法治权，把权力关进制度的笼子里。各级领导干部在推进依法治国方面肩负重要责任。他们对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。当前，各级领导干部的法治意识总体上在不断增强，但正如习近平所说：“现在，一些党员、干部仍然存在人治思想和长官意识，认为依法办事条条框框多、束缚手脚，凡事都要自己说了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以权压法。这种现象不改变，依法治国就难以真正落实。”[8]而要改变这种现象，从根本上要靠依规治党。只有依规治党，才能使各级领导干部树立起纪律和规矩意识，养成自觉遵守法律的习惯，带动全社会形成浓厚的法治氛围。这是依法治国顺利推进的重要前提和保障。

　　依规治党，需要运用法治思维和法治方式，健全党内法规制度，把国家法律法规和党内法规制度结合起来，把依法治国和依规治党有机统一起来，为依规治党创设良好的法治环境。改革开放40年来，特别是中共十八大以来，党中央高度重视党内法规体系建设，不断扎紧扎密扎牢制度的“笼子”，先后制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等50多部党内法规，基本形成以党章为根本，以准则、条例为主干的党内法规体系，为全面从严治党提供了有力的制度保障。

　　我们党在坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法的同时，注重党内法规制度同国家法律法规的衔接和协调，把形成完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，纳入全面推进依法治国总目标，形成依法治国和依规治党相互促进、相互保障的良好局面，有力推进了全面依法治国和全面从严治党的深入开展。

　　（五）坚持把立足中国国情与借鉴外国经验结合起来

　　进行社会主义法治建设，一要立足中国国情，二要借鉴外国经验，把二者有机结合起来。这是改革开放40年来中国法治建设的又一条成功经验。

　　各国国情的差异性，决定了各国的法治建设必然呈现多样性。因此，各国进行法治建设必须从本国国情出发。建设中国特色社会主义法治国家，也必须从中国实际出发，立足中国国情，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。我们有符合国情的一套理论、一套制度。我们是中国共产党执政，各民主党派参政，没有反对党，不是三权鼎立、多党轮流坐庄。这样的基本国情决定了我们只能走自己的法治建设道路，我国的法治体系必须跟这个制度相配套。只有这样，中国法治建设才能为坚持和发展中国特色社会主义提供有力的法治保障。这是事关中国法治建设性质和方向的重大问题。

　　坚持从中国实际出发，并不等于关起门来搞法治。中国在立足国情开展法治建设的同时，也抱着开放的胸怀学习借鉴世界上优秀法治文明成果。西方资本主义国家已有长达几百年的法治历史，建立起了比较成熟完备的法治社会，同时也积累了许多对人类社会有益的文明成果和成功经验。其中许多成果和经验对中国法治建设不乏启发和借鉴意义，我们完全可以结合国情，学习借鉴。这样就可以少走弯路，加快法治建设的步伐。中国在立法方面，就注意吸收和借鉴外国经验。在民商法领域，民法通则、物权法、合同法等法律，兼采普通法系和大陆法系国家的诸多基本制度，吸收了国际通行的私法精神与立法原则，确认契约自由、意思自治与主体平等，保障公共财产和公民私人合法财产。在行政法领域，吸收了现代行政法治中通行的比例原则、信赖保护等原则。在刑事法领域，刑法和刑事诉讼法借鉴和吸收了国外罪刑法定和公开审判等现代刑事法治的基本原则和精神。针对刑事犯罪中出现的新情况，参照国外刑事立法经验，在刑事法律中规定了资助恐怖活动罪、洗钱罪、内幕交易罪、操纵证券期货交易价格罪、妨害信用卡管理罪等新罪名。中国在知识产权保护和环境保护的立法方面，也吸收了不少国外的立法经验。[9]

　　但学习借鉴不等于简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，不能搞“全盘西化”，不能搞“全面移植”，更不能照搬照抄。否则，只能把中国法治建设引上邪路。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员）

　　[1]　《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第9页。

　　[2]　《十五大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第26—27页。

　　[3]　《中国共产党第十九届中央委员会第二次全体会议公报》，《人民日报》2018年1月20日。

　　[4]　《十二大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第57页。

　　[5]　《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第14页。

　　[6]　《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第116页。

　　[7]　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第53页。

　　[8]　《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第116页。

　　[9]　《中国的法治建设（2008年2月）》，《人民日报》2008年2月29日。