【姚力】城乡基本公共服务均等化：发展理念与地方实践

　　改革开放以来，随着人口的自由流动和城乡二元结构逐步被打破，城乡之间的关系越来越紧密交织，但差强人意的是，缩小城乡差距的努力见效迟缓。“发展不平衡不充分”已经成为我国经济社会发展的主要矛盾。面对日益迫近的全面小康社会目标，为了尽快补齐短板，促进社会公平正义，增进人民福祉，基本公共服务均等化，尤其是城乡之间的基本公共服务均等化被提到新的高度。回首改革开放的历史进程，能否在总结经验和教训中，更加明晰城乡基本公共服务均等化的目标指向，能否使它成为城乡融合发展、乡村振兴的有力抓手，其着力点和发展路径又在哪里呢？

　　一、理念：城乡基本公共服务均等化的缘起与走向

　　2005年，中共十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，首次在党的文件中提出基本公共服务均等化原则，并据此要求加大对欠发达地区的支持力度。随后，中央在制定2020年构建和谐社会的目标和主要任务中，将“基本公共服务体系更加完备”作为重要一条。中央的部署具有鲜明的问题导向，其中排在第一位的是“城乡区域间资源配置不均衡，硬件软件不协调，服务水平差异较大”[1]。而这一问题由来已久，扭转起来困难重重。

　　新中国建立后很长一段时间，我国在基本公共服务方面实行城乡有别的两套政策，城镇职工有养老保险，农村没有；城镇职工实行公费医疗、劳保医疗，农村采取合作医疗，水平相差甚远……其根本原因是受制于国家有限的财力、物力和人力。为了确保国家经济建设的重点任务，不得不在资源分配、社会福利待遇等方面采取城乡区别对待的办法。这种差距，使得“有保障”的城里人一直被农村人所羡慕，一定程度上加深了城乡社会之间的隔阂，助长了长期以来人们对乡村的轻视心理。

　　改革开放后，一浪高过一浪的民工潮冲击着城乡二元结构的壁垒。广大农民由离土不离乡到离土又离乡，源源不断地涌向城市，在获取更多经济收入的同时填充着城市劳动力的紧缺。据2000年第五次人口普查，“离开户籍所在地半年以上的人口为1.2亿。其中进入城镇在二、三产业单位打工‘离土离乡’的农民工约为8000万人”[2]。但随之而来的，并不是城乡之间由二元向一元的转化，而是“城乡之间的发展差距、城乡居民之间的收入差距在经历20世纪80年代前期短暂的缩小之后，开始拉大了距离”[3]。“三农”问题一步步沦为长期困扰中国经济社会发展的严峻问题。大量失地农民、进城务工人员、农村贫困户的困难问题凸显。“1997年至2003年，农民收入连续７年增长不到4％，不及城镇居民收入增量的五分之一。粮食主产区和多数农户收入持续徘徊甚至减收，农村各项社会事业也陷入低增长期。”[4]可见，仅仅仰赖经济发展并不能根本解决城乡发展的矛盾，不能给广大农民带来更加美好幸福的生活。相反，“中国经济发展不均衡以及由此引起的财富分配不均衡已成为不争事实，也是我国基本公共服务供给地区不均等的根本原因”[5]。

　　在对城乡发展失衡和由此带来的问题有了清醒的认识后，21世纪初，中央对城乡关系提出新定位，即工业反哺农业、城市带动农村。党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”，把“建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入”作为全面建设小康社会的重要任务。没有农民的小康就没有全面的小康，只有把已经落后的农村放在优先发展的位置，统筹谋划城市和乡村，才能够实现城乡双赢。在统筹中，社会公共服务政策的统筹，既是一个硬指标也是一把标准尺，是不可或缺的内容。2007年，党的十七大对调整城乡关系的策略又有了新推进，提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。中央指出，“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。[6]党的十七届三中全会进一步强调“把加快形成城乡社会发展一体化新格局作为根本要求”。按照国家的统一部署，全国各地陆续启动了城乡一体化的改革探索。

　　党的十八大以来，党中央深入研究我国经济社会发展的新形势，不断总结基本公共服务均等化的实践经验。2012年和2017年，国务院先后专门编制和印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，分门别类地规定了公共服务均等化的主要目标，以及各项制度的重点任务和保障措施等具体内容。在各级政府的主导下，城乡基本公共服务均等化水平有了明显改善，为新时代实施乡村振兴战略提供了基础条件。从党的十六大提出城乡统筹，到党的十七大提出城乡一体化，再到党的十九大提出城乡融合发展，城乡关系走上了符合经济社会发展规律和满足人民群众意愿的正确轨道，与之相伴同行的城乡基本公共服务均等化，将贯穿城乡融合发展的全过程，发挥不可替代的作用。

　　二、案例：涪陵以公共服务均等化推进城乡融合发展

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，涪陵近10年来在重庆市的统一规划下，结合本地的区情，在就业、教育、医疗、社会保障等民生领域进行了一系列改革试验，努力构建均等化的城乡基本公共服务体系，取得了具有一定示范价值的经验。

　　（一）把户籍制度改革作为突破口

　　2010年8月，重庆市正式启动户籍制度改革，打破城乡二元结构，为城乡融合发展扫清障碍。

　　涪陵区的户籍制度改革分两步进行。2010—2014年是改革的第一阶段。通过放宽落户城镇条件，重点解决城镇有稳定职业和住所的农民工及其家属、失地农民和农村籍大中专学生的户口问题。5年间，涪陵全区有13.49万人由农业户口转为城镇户口[7]，从制度上解决了这部分人群“候鸟式”生活方式，使他们在城市“生根”。2015年后，户籍制度改革进入第二阶段，取消农业户口与非农业户口性质，建立城乡统一的户籍登记制度。依据国务院和重庆市的户口新政策，涪陵区制定了《涪陵区户口迁移实施细则》，一方面进一步放宽了落户城镇的条件，畅通城乡户籍转化通道；另一方面基本建立和逐步落实涉及户籍制度的配套政策，消除了附属于户籍上的各项社会管理政策，在就业、社保、住房、教育、医疗五大保障上，确保城乡居民享有同等福利待遇，真正实现城乡户籍制度管理一体化。目前，户籍制度改革仍在扎实有序地推进，在城镇，通过扩大基本公共服务的覆盖面，积极促进新市民融入当地社会，增强他们对城市的认同感和归属感；在农村，积极稳妥地实施农村集体资产量化确权、土地确权登记颁证，加快推进农村土地“三权”分置改革试点等工作。

　　户籍制度改革，不仅促进了社会公平正义，而且拉动了投资，带动了消费，极大地助推了农民增收致富，为城乡融合发展打开了方便之门。

　　（二）把扩大农民就业渠道、提升农民职业技能作为“压舱石”

　　确保农村劳动力享有同等的就业机会、比较充分和更高质量的就业，既是城市建设发展的需要，也是农民增加收入的有力保证。

　　党的十八大以来，涪陵区大力实施就业优先战略和积极就业政策，把促进农民就业创业作为首要任务来抓。他们的主要做法是：第一，积极开展公共就业服务。加快人力资源服务业市场化发展，从无到有，培育人力资源服务机构，引进品牌人力资源服务公司，培训劳动经纪人，推进校企合作，每年举办现场招聘会150场左右，为用工单位和劳动者提供供需对接。第二，大力开展创业服务。鼓励创业带动就业，拓宽就业渠道，引导和支持农民工返乡，农村大学生回乡，城市科技人员下乡建立农民专业合作社、家庭农场、示范基地等新型农业经营主体。尝试开展创业担保贷款贴息、农民工返乡创业重点企业贴息、稳定吸纳农村贫困劳动力就业用工补贴、重点人群一次性创业补贴、优质初创企业补贴等就业扶持政策，发展居家就业和灵活就业形态。坚持执行困难行业企业降低社会保险缴费基数政策，落实阶段性减低社保费率、失业保险稳岗补贴政策，降低困难企业成本，减轻企业负担，助推实体经济发展。第三，大规模开展职业技能培训。在技能培训中，既普遍开展农村致富带头人、劳务经纪人、职业农民培训，全面提高农村劳动力整体综合素质，又重点开展对贫困群众特别培训，开展就业援助，确保走不出去、有就业能力和条件的贫困群众能就地就近就业。近年来举办“百企进村送万岗”活动，为贫困群众召开专场招聘会，提供更多的就业机会和岗位。2012年以来，全区有14593人参加了农村劳动力就业技能培训，举办送岗位下乡专场招聘会240场，为贫困劳动力提供88个公益性就业援助岗位，每年回引9000余人返乡创业就业，累计培养309名本土人才服务乡村，有46500农村实用人才纳入区人才行列。[8]第四，加大对劳动者权益的保护，坚持底线思维，从源头预防化解侵害劳动者权益的突出问题。2012年以来，劳动保障监察机构处理举报投诉案件1014件，到期结案率100%；责令用人单位为1.38万名劳动者补发被拖欠的工资2.16亿元，[9]切实保障了劳动者合法权益，维护了社会稳定大局。2017年末，涪陵城镇登记失业率为2.89%，控制在“十二五”预期性指标3%以内。

　　（三）把人人享有社会保障作为兜底线

　　改革开放后，涪陵按照全覆盖、保基本、多层次、可持续的指导原则，不断深化社会保障制度改革。养老、医疗、工伤、生育、社会救助等社会保障制度，从城乡有别向城乡统筹、一体化方向迈进，突出表现在以下三方面：

　　一是城乡居民执行统一的医保政策，养老保险制度实现整合，参保范围持续扩大，参保人数逐年增加，保障水平稳步提高。2006年，涪陵面向农村居民实行新型农村合作医疗，2008年开始执行城镇居民基本医疗保险，并将两种基本医疗保险制度无缝对接。目前，居民医保住院报销封顶线标准提高至一档8万元、二档12万元，建立了城乡一致的大病保险制度，居民医保每年最多可报销20万元，职工医保每年最多可报销50万元。2009年7月，涪陵农村养老保险启动首批试点工作，经过几年的推广，比全国提前4年实现农村养老保险全覆盖。2015年，完成了全区城乡居民基本养老保险基础养老金首次调整工作，现人均养老待遇105元/月，比2012年提高了15元/月。截至2016年底，初步完成全民参保登记工作，完成率达到100%。2018年5月底，全区养老、医疗、工伤、生育保险参保224.1万人（次），较2012年末增长19.7万人（次），基本实现从制度全覆盖到人员全覆盖。

　　二是社会救助制度全面实施，社会救助服务遍及城乡。相继出台了城乡最低生活保障制度、特困人员供养制度、城乡医疗救助制度等。低保和医疗救助从城市扩展到农村，从重点保障特困群众逐步扩大到所有符合条件的困难群众，并严格实行动态管理，切实做到“应保尽保，应退尽退”。2017年，为助力脱贫攻坚，将七大救助制度整合，统筹救助政策，发挥叠加效应，形成救助合力。2017年城乡救助资金支出5037.1万元，比2005年增长32.5倍。党的十八大以来，城乡救助差距显著缩小，实现了特困供养城乡零差距。

　　三是社会服务体系持续完善，服务能力全面提升。建立了区、乡镇（街道）、村（社区）三级经办服务网络体系，提供“一站式服务”和“足不出户”办事。2015年，社保业务下沉至27个乡镇（街道），方便了群众就近办理各项社保业务，切实解决了为人民服务“最后一公里”问题。截至目前，已与全国36个省（自治区）、市9510家医院实现异地就医联网结算。2017年，全区共支出城乡低保资金8.9亿元，比1998年增长129倍；城乡救助资金支出5037.1万元，比2005年增长32.5倍；农村特困人员供养标准为每年7800元/人，比2003年增长9.75倍。面对人口老龄化趋势，涪陵区十分重视养老服务事业的发展，加紧建设一个“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构为补充”的养老服务体系。最近几年，多渠道整合筹措建设资金，新建成了区社会福利院和76个五保家园，改扩建了33所乡镇（街道）敬老院，新建社区养老服务中心44个，新增床位304张。[10]与此同时，残疾人福利和保障事业不断进步，使全体人民共享国家发展的成果。

　　（四）把改善农村办学条件，实现城乡义务教育均等化作为筑基之策

　　近年来，为了推进城乡基础教育均衡发展，区政府先后出台了《关于推进基础教育优质均衡发展的意见》《关于印发涪陵区推进义务教育均衡发展的实施方案的通知》等文件，持续深入推进全区深入实施“合并、托管、合作”办学模式改革，实施名校带新建学校、带薄弱学校、带农村学校、带民办学校的“四带”战略，推动校际融合发展，共享优质资源，初步形成了“以城带乡、乡村联动”的教育均衡发展格局。

　　为了落实合并、托管、合作办学模式改革，区教委提出了“五个对接”工作要求和精准帮扶工作举措，即学校管理对接、师资培养对接、教育教学对接、教研教改对接、教育资源对接。近5年来，城区22所优质学校将教育服务辐射到了68所乡村学校，优质学校选派729名骨干教师到结对学校支教，结对学校派遣644名中青年教师到优质学校顶岗锻炼，优质学校为结对学校培养骨干师资、名师2170人次，城乡教师拜师学艺896对；优质学校与结对学校同步开展教育教学活动，共用一套教学计划和教学方案，统一教学进度、学业测试；优质学校与结对学校建立校际教研教改协作机制，科研课题共同立项，教研活动共同开展，校本课程共同研发；优质学校帮助结对学校改善办学条件，指导校园文化建设，互通教育信息，共享优质资源。此外，区教委要求城区学校新提任校级干部必须在农村学校支教2年，城镇中小学教师晋升高级职称及参评优秀教师、特级教师，应在农村任教1年以上。每年参与交流轮岗的教师保持在600人以上，有效缓解了乡村教师结构性缺编问题。

　　为了让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，涪陵区建立起了完整的学生资助体系，特别关注对农村贫困学生的资助，切实保障他们的平等受教育权。从2006年春期开始，免除10余万农村义务教育阶段学生的学杂费，当年免除学杂费总金额达2229.47万元；指定16所农民工子女学校，确保农民工子女应读就读；实施留守儿童关爱工程，组织在职教师、“五老人员”、大学生村官等担任留守儿童代理家长，开通“亲情电话”，建立“留守儿童快乐成长家园”，率先按50∶1的比例为寄宿制小学配备生活管理人员，解除了外出务工群众后顾之忧；实施学生关爱工程，免费为在校小学生每人每天提供一袋牛奶、一个鸡蛋，为义务教育在校贫困学生每人每天按小学4元、初中6元的标准提供一顿爱心午餐，为义务教育留守儿童、贫困学生在6个传统节日发放时令食品，等等。

　　通过这些改革措施和保障机制，促进了优质教育资源利用效益最大化，使农村学校、薄弱学校办学质量得以提升，教师队伍的素质不断增强。最为显著的表现是，办学模式的改革有效减缓了农村学生向城区流动，城区义务教育大班额所占比例比改革前下降15个百分点。全区义务教育就近入学比例达到98.6%。2016年2月，涪陵区成功创建国家义务教育发展基本均衡区。2017年，全区学前3年毛入园率达90%、普惠率达85%，小学、初中入学率达100%，小学、初中年辍学率分别为0%、0.83%，三类残疾儿童入学率达98.7%，高中阶段教育毛入学率达99%。全区高等教育毛入学率达到24%。全区人均受教育年限达到9.8年。[11]

　　（五）把提升医疗卫生服务能力、提高人民群众健康水平作为固本之方

　　改革开放后，涪陵区通过深化医药卫生体制改革，不断完善医疗卫生服务体系，建立覆盖城乡的医疗保障制度，人民群众的健康水平显著提高。

　　党的十八大以来，区政府积极贯彻全民健康战略，加大了城乡公共卫生服务均等化的工作力度。一是加强基层社区医疗机构建设。先后完成了26个基层医疗卫生机构标准化建设和383个（撤并村79个）村卫生室建设。筹集资金1.2亿元，为基层医疗卫生机构配置基本医疗设备设施1.17万台（件、套）、信息化应用设备1073台（件），为村卫生室配置基本医疗设备设施4870台（件、套）。基层医疗卫生机构标准化建设（含村卫生室）及设施设备配套建设实现全覆盖。全区“全国群众满意乡镇卫生院”增至7家，较好实现了“小病不出乡，大病不出区”的目标。二是全面推进分级诊疗制度建设并初见成效。初步建立起4个层次4种形式的医疗联合体网络，创新建立了业务指导、多点执业、人员培训、双向转诊、信息共享5个长效工作机制，促进城区优质医疗资源下沉到基层医疗机构，方便群众在基层首诊、就近就医。全区共建成医疗联合体27个，率先在重庆市实现全覆盖，基层医疗机构诊疗量已达56%，逐步形成“手术在医院、康复在社区”模式，有效缓解了人民群众“看病难”问题。三是开展家庭医生签约服务创新。2018年上半年，基层医疗卫生机构临床医生、公共卫生医生、社区护士和乡村医生组成了257个家庭医生团队，开展团队服务形式的家庭医生签约服务，家庭医生签约覆盖率达到城镇居民35%、农村居民56%，特殊人群100%。让更多医生护士留在社区、深入家庭，服务好每一名患者，普通百姓也有自己的“家庭医生”，改变过去无论大病小病、急性病慢性病都要去大医院排长队的现象，有效缓解了人民群众“看病难、看病累”问题。四是基层医疗卫生机构综合改革实现“两打破、两提高”目标。从2012年下半年至2015年底，积极推进基层医疗卫生机构综合改革，实现“打破了基层医疗卫生机构之间吃‘大锅饭’问题，打破了医务人员之间吃‘大锅饭’问题；提高了医务人员积极性，提高了人民群众获得感”的目标，医务人员价值和尊严得到体现，基层医疗卫生机构得到发展，基层群众大量受益，有效缓解了人民群众“看病难、看病贵”问题。最新统计显示，全区人均预期寿命78.48岁，婴儿死亡率2.13‰，孕产妇死亡率15.19/10万。[12]全区居民健康水平居于全市前列，优于全国平均水平。

　　三、小结：启示与展望

　　涪陵的实践证明，城乡公共服务均等化对于促进社会公平正义、增进人民福祉、推动城乡融合发展颇有成效。近年来，涪陵城乡常住居民收入差距逐步缩小，由2002年的3.37∶1下降到2016年的2.52∶1。[13]“十二五”期间，人民生活水平进一步提高，城乡居民人均可支配收入分别达到28000元、11000元，增长66.2%、97.5%。五大民生工程和一批重大民生实事滚动实施。全面完成63个贫困村5.2万人扶贫攻坚任务，顺利实现脱贫摘帽。[14]涪陵的做法和经验对于党中央“2020年基本公共服务均等化总体实现”的承诺具有启示意义。

　　其一，基本公共服务均等化是从化解过往积累的矛盾和问题开启的，其目标指向是全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，涵盖了一个人从出生到死亡各个阶段和不同领域。因此，公共服务均等化的任务相当艰巨，需要有大刀阔斧的改革决心和力度，不仅要不断打破旧制度的束缚，修补体制机制的缺陷，更要立足基本国情和地情，尽快建立完备有效的新制度。同时，基本公共服务均等化是一个不断完善、提升的过程，随着经济社会的发展进步，将提出更多的要求、更高的标准。因此，要从不同时期的阶段性特点出发，拿出基本公共服务均等化的近期举措，做好久久为功的心理准备，制定长远可期的规划蓝图。其二，基本公共服务均等化涉及面广、领域繁杂，都是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。因此，首先要强调政府的主导责任，发挥好保障投资、健全制度、监督管理的功能，这样才能保证普惠与均等，避免两极化与平均化。同时也要看到，推进就业、教育、医疗和社会救助等民生事业的均衡发展，仅仅依靠政府是无法完成的，必须整合政府、市场和社会的力量，共同努力。政府筑巢、市场助力、社会唱戏，这样才可能不断提升公共服务均等化的内涵和品质，才可能基本满足人民群众对公共服务的期待与需求。

　　基本公共服务均等化强调的是平权，维护的是民生，表面上它是一种巨大的付出，实质上它是国家综合实力的凝聚。只有基本公共服务水平提高了，才会有强大的人力资本；只有均等化做好了，才会增加人民的获得感、公平感、安全感和幸福感。因此说，基本公共服务均等化是城市繁荣、乡村振兴、全面小康的题中之义，是实现中华民族伟大复兴中国梦的根本所在。

　　（作者为中国社会科学院当代中国研究所研究员）

　　[1]　《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》，中央人民政府门户网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

　　[2]　陆学艺：《农民工问题要从根本上治理》，《人民日报》2005年11月22日。

　　[3]　武力：《论改革开放以来中国城乡关系的两次转变》，《教学与研究》2008年第10期。

　　[4]　《十七届三中全会述评：统筹城乡发展  共享改革成果》，中央人民政府门户网，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/09/content_1116476.htm。

　　[5]　郭小聪、刘述良：《中国基本公共服务均等化：困境与出路》，《中山大学学报（社会科学版）》2010年第5期。

　　[6]　《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2007年10月24日。

　　[7]　全文涪陵区的数据均采自涪陵区统计局和各相关部门提供的资料。

　　[8]　《中国社会科学院当代中国研究所来涪调研汇报材料》，涪陵区人力资源和社会保障局提供。

　　[9]　《重庆市涪陵区户籍制度改革工作成效》，涪陵区公安局提供。

　　[10]　《中国社会科学院当代中国研究所来涪调研汇报材料》，涪陵区民政局提供。

　　[11]　《改革开放四十年，看涪陵教育辉煌巨变》，涪陵区教委提供。

　　[12]　《全面提升医疗卫生服务能力 着力破解“看病难”问题》，涪陵区卫生和计划生育委员会提供。

　　[13]　重庆市涪陵区统计局：《涪陵统计年鉴——2017》，2017年6月印刷，第110页。

　　[14]　参见《重庆市涪陵区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，2016年2月。