【龚浩】“一五”时期财政改革中的权责重塑——“六条方针”及其历史价值

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学合理界定权责是财政有序运行的基石和保证。回顾新中国发展历程，财政改革始终承担着“先行军”的使命，发挥着突破口的作用。中共二十届三中全会对健全宏观经济治理体系做出新的部署，将深化财税体制改革作为重要内容。探讨如何更好推动新一轮财税体制改革，有必要从历史中寻找经验。 

　　新中国成立之初，中央人民政府通过统一财经建立起高度集中的财政管理体制。1953年，随着“一五”计划的开启，中国开始全面的、大规模的社会主义建设。为适应国家建设的新要求，中央对财政制度进行了相应改革，形成了“财政工作的六条方针”（以下简称“六条方针”）。学界关于“一五”时期财政改革的研究，主要聚焦于分析央地财政收支划分演变和预算制度发展。相关研究虽然取得了丰富成果，但其深度仍有拓展空间，如对预算制度和财政体制改革中所涉及的权责格局重塑等关键问题的研究需要进一步深化。本文紧扣“六条方针”的酝酿和实施，对“一五”时期的财政改革进行分析，力图清晰揭示“一五”时期财政改革中权责格局重塑的内在逻辑及其成效，在此基础上，探讨明晰权责在财政工作中的内在价值，以期丰富新中国国家治理史的研究，并为当前构建现代财政制度提供经验启示。 

　　计划经济运行强调综合平衡，包括财政、物资、信贷等方面的平衡，“从全局看，在几大平衡中，最基本的，是财政平衡”。在计划经济体制中，资金作为物质的价值形式，代表着一定数量的物资。如果国家财政运行中出现赤字，意味着部分货币没有物资保证。货币发行过多，会引起物资供应紧张和物价上涨，并进一步传递到生产、流通、分配的各个领域，影响到居民生活的改善、经济计划的完成和国民经济的正常运行；财政结余过多，则意味着积压了原本可用于生产建设的资金，同样影响经济建设规模和速度。因此，计划经济稳定运行强调财政要做到“当年收支平衡，并且略有结余”，国家既有继续推动扩大再生产的物资储备，还有一定结余可用于跨年度平衡收支，并能有应对意外事件的财政储备。 

　　新中国成立之初，财政支出浩繁但收入有限，赤字占总支出的65.8%，中央将减少赤字作为财政工作的重要目标。随着统一财经工作的完成和国民经济的恢复，财政赤字逐步缩小，1951年、1952年连续实现财政盈余，为进行社会主义改造和大规模经济建设奠定了物质基础。1953年1月1日，《人民日报》发表社论指出：“我国的财政收支已经完全平衡。社会主义性质的国家经济在工业上和商业上都已经确定地取得领导地位。一切这些，都为国家的大规模建设准备了良好的条件。” 

　　1953年，中国开始实施发展国民经济的第一个五年计划。2月，财政部在《关于一九五三年国家预算的报告》中指出，1953年国家预算总收入和总支出都是2334991亿元（旧币），财政收支平衡。但在预算执行中，3月底就花光了总预备费，8月即失掉收支平衡，严重影响经济建设和国民经济运行。6—8月，中共中央召开全国财经会议，根据会议的检查发现，“由于今年财政部门的错误所造成的财政预算收入上的虚假现象，由于对建设工作缺乏经验而产生的贪多冒进的偏向，以致在今年的财政收支问题上发生了严重的赤字”。8月27日，“财政部向中央提出了关于解决今年财政收支平衡的报告”。根据财政部计算，1953年将形成约21.5万亿元（旧币）的财政赤字，约占当年财政支出的10%。28日，中共中央同意并批转该报告，同时发出《中共中央关于增加生产、增加收入、厉行节约、紧缩开支、平衡国家预算的紧急指示》（以下简称《指示》），强调平衡预算“就是当前全党在财政经济工作方面最迫切的任务”。 

　　中央提出和实施了一系列增收减支举措，增收方面包括：在工业生产和交通运输方面，要求各工业部和各地党委通过发动人民群众、改善企业的管理工作、降低成本等方式挖掘生产潜力；农业生产方面，要求各地动员人民群众增加粮食的收获量；同时指出，国营商业部门和供销合作社要大力组织物资交流，税收机构要做好税收工作，“并随着生产的发展，物资交流的扩大和反偷漏斗争的深入而实事求是地增加税收”。减支方面包括：要求各地各部门厉行节约、紧缩开支，削减非必要开支和推迟非必要项目，军事系统（包括公安部队）应在整顿组织、精简机构和冗员、加强技术训练、提高部队质量的基础上大力缩减军费开支，精简行政机构和节约行政经费，动员党政军民注意节约粮食，同时要严格防止、坚决纠正“在财政部门中可能滋长和已经滋长的不严格控制开支与放松财务监督的偏向”。增收减支取得了显著成效，1953年决算收入217.6万亿元、决算支出214.9万亿元，分别完成原预算的106.97%、92.03%，不仅解决了财政赤字，还实现了结余2.7万亿元，再加上1952年的结余42.3万亿元，共实现结余45万亿元（此处均为旧币）。 

　　党和政府在解决财政赤字的同时深入剖析成因，邓小平针对财政工作中存在的问题，提出了“六条方针”。这一方针围绕预算管理、预算执行、结余管理等财政运行中的关键环节，对部门之间、中央与地方之间在财政工作中的权责进行了系统性调整，从制度层面确保财政收入稳定、财政支出得到约束，降低了财政赤字发生的可能，为国家财政的稳定运行奠定了坚实基础。 

　　（一）权责不清：关于财政赤字成因的认识 

　　1953年财政赤字的出现，虽然受自然灾害造成减产、国防开支增加等影响，但回顾新中国成立之初的财政运行，突破预算、出现赤字等现象常有发生。如1951年，财政预算因超支在当年的2月、3月、6月分别进行了调整。6月，为弥补赤字，中央要求各地增加收入、减少开支。1952年的财政情况虽有所好转，但上述现象仍存在，中央各部门在1—9月零星追加支出90余笔、约6万亿元（旧币）。因此，有必要从制度层面分析财政赤字长期存在的原因。 

　　其一，预算编制工作中权责不清，预算资金安排与实际经费需求间存在差距。邓小平深入分析了1953年的预算编制工作并指出：“特别是一九五三年的预算有危险性，而更大的危险性是财政部代替各部门决定政策，这是不懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策”。陈云同样指出：“过去编制预算的办法，是财经机关（中财委和财政部）拿出方案，邀请政法、文教各部委负责人参加，提点意见，加以修修补补。那时政法、文教各部门的发言权不多，他们的需要很容易被忽视”。财政部制订的预算和其他部门的实际需求之间存在差距，但各部门和各地在执行预算时又不能按照需要及时调整预算，正如陈云所指出的：“财政部的钱，是按教育系统、工业系统等‘条条’发下去的。发下去之后，如果在‘块块’（即大行政区、省、县等）中发生了这个部门的钱用不了，另外部门的钱不够用时，‘块块’不能调剂，把‘块块’的权力限得太死了”。同时，1953年预算编制工作中也存在失误，将上年结余列入预算，实际上其中部分结余是已有安排的预付款；“三反”“五反”中取得的收入无法成为下一年度预算的增长空间；部分结余被银行作为信贷资金用于发放贷款，抽出这部分资金就会影响信贷平衡和经济整体运行。 

　　其二，财政体制安排中权责不清，财力过度向上集中。新中国成立之初建立了统收统支、高度集中的财政体制，1951年虽然开始实行划分收支、分级管理的财政体制，但“由于当时正在进行抗美援朝斗争和‘三反’、‘五反’等重大社会改革，财政资金绝大部分仍需要集中在中央，地方的财力和财权仍然很小”。1953年，中央财政收入和地方财政收入分别是177.02亿元、36.22亿元，分别占财政总收入的83%、17%；中央财政支出和地方财政支出分别是162.05亿元、57.16亿元，分别占财政总支出的74%、26%。地方的收入和支出之间存在较大缺口，却无法根据实际情况作出调整，因此常常会在上报收入时刻意隐瞒，如在制订工商税收和企业收入计划时“过于保守”；同时，在某些方面的投资上存在脱离实际的盲目冒进倾向，“有些经过了二、三次削减，才接近了实际”。部分地区承认存在“本位主义、地方主义思想，缺乏整体观念”，上级分配税收任务时“讨价还价”，任务确定后“又要求超收留成”，“甚至有时假报情况，隐瞒库存”。此外，部分单位时常突破预算，“建筑一些目前国家财力所不许可的、实际上也不需要的工程”。 

　　其三，财政纪律失范，责任追究机制失能。1950年11月，《中央人民政府财政部设置财政检查机构办法》颁布实施，推动建立财政检查制度并设置各级财政检查机构，初步制订了财政监督办法。1953年2月，财政部制订《各级财政监察机构执行财政监察工作实施细则》,对财政监察的任务方法、案件处理等做出规定。但相关规定始终落实不到位，“几年来，我们虽然对某些企业、事业和基本建设单位进行过一些检查，但表现得还是软弱无力，或者检查不够深入，没有及时发现问题，得出经验教训，或者虽然发现了问题，而没有对违反财政纪律者进行严正的斗争”。1953年上半年，各级财政监察部门在检查的1132个事件中发现234件违反财政纪律，占比高达20.67%。 

　　（二）明晰权责：“六条方针”的重要内涵 

　　在分析赤字成因和解决赤字问题的基础上，1954年1月，邓小平在全国财政厅局长会议上阐述了“六条方针”，强调“六条方针有一个重大的政治目的，就是要把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上”。具体而言： 

　　其一，归口，又称为预算归口。在以往的财政预算编制过程中，财政部代替各部门决定政策，预算资金安排和实际经费需要之间存在差距。实施归口管理后，“预算不能由各部自行决定，但必须以各部门为主，共同商量”。编制预算按口分配指标，以各口的意见为主、与财政部商量而定。财政部则从全局出发，分析资金是否充足、资金安排是否符合国民经济发展比例要求。预算归口提高了预算的科学性，使预算更符合实际情况。 

　　其二，包干。针对以往存在的经费开支浪费、支出突破预算等现象，实施包干办法。包干包括两种：一是中央各口的包干，中央财政经济委员会、国家计划委员会审核总的预算投资额，各口负责考虑各项事业的轻重缓急与投资的分配。二是地方的包干，主要是大区包干。包干既包收入也包支出，要求收入不能减少并争取超过；支出不能突破，确保各口和各地都负起责任，防止突破预算。 

　　其三，自留预备费，结余留用不上缴。为了应付突发或额外开支，在以往编制预算时，会按照一定比例设预备费。从1954年起，编制预算时除设预备费外，还设用于平衡收支的周转金。中央和地方分别按照4%—5%、3%—4%设置周转金，按照6%、3%—5%设置总预备费。同时，为了激励各口和各地节约资金、提高资金使用效率，规定除基建结余外的其他结余不上缴。 

　　其四，严格控制人员编制，精简行政人员。为了压缩经费开支、提高行政效率，1951年12月，中共中央决定实施精兵简政，强调“政府、党派和团体的精简原则是紧缩编制”。财政部在《关于一九五三年国家预算的报告》中强调：“财政机关还应当注意审查各企业、事业和国家机构中人员编制和管理费用是否符合于精简、效能和节约的原则”。此条是对财政工作贯彻落实精兵简政政策的重申。 

　　其五，动用总预备费须经中央批准。在过去的财政运行中，使用总预备费的批准权在财政部。总预备费支出较为随意，并未完全用于国家最需要的方面，国家总预备费有相当一部分是“买烧饼油条用掉了”。“六条方针”强调，动用总预备费“批准权不应在财政部，而应在中央政治局”，“总预备费是留着解决大问题的，不是用来买烧饼油条的”。 

　　其六，加强财政监察。针对以往存在的财政纪律失范、责任追究机制失能的问题，此条强调必须严格执行财政纪律，确保国家资金在使用中不被浪费。在实际举措执行中要求加强各级财政监察机构力量，有针对性地对政府和企业进行实地检查，检查内容包括经费使用情况、工程造价及款项是否按计划使用、行政部门编制压缩情况等。 

　　“六条方针”的核心是“归口”和“包干”，其旨在明确各口和各地在财政工作中的权责——归口明确了各口在预算编制中的主导权，赋予各口和各地预算调剂权，提高了预算的科学性；包干强调各口和各地要对资金收支情况负责，收入要超过预算而支出不能突破预算。同时，自留预备费、结余不用上缴等办法也有助于调动各口和各地节约资金的积极性，提高资金使用效率；精简行政人员、动用总预备费须经中央批准控制财政支出，强化了财政纪律，防止突破预算，达到了“把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上”的目的。 

　　（三）权责重塑：1954年的财政改革及其成效 

　　针对1953年财政赤字问题反映出的制度弊端，中央根据实际及时出台了一系列改革举措。 

　　其一，完善预算制度，实行预算归口，明确预算编制必须以各部门为主，赋予各口和各地预算调剂权。1953年9月，《中共中央关于地方追加预算问题的指示》指出：“鉴于中央财政困难……此项预算基本上不再追加，改由各大区在地方支出科目中，实行款与款、类与类之间的调剂和节约”，“凡非重点建设的应缓办或延长完成时间，凡非急迫的事业应停办或缓办，凡可支可不支的款项应坚决不支，在这些方面的事业和干部的紧缩和调剂，亦授权你们负责解决，其中如有重大变动仍应报告中央批准或备案”。11月，《中央人民政府政务院关于编造一九五四年预算草案的指示》中规定，各级人民政府在中央颁发的总控制指标的范围内，可以进行“类与类、款与款、项与项之调剂”，各类、各款的具体收支控制数字，可以根据本部门、本地区的具体情况进行适当安排与调整，以期更能切合实际。 

　　其二，提高地方财力，明确各口和各地的包干责任，通过结余留用不上缴等制度设计调动积极性。1953年8月，周恩来在全国财经会议总结中指出：“划分中央和地方收支范围，按照主、次、轻、重集中和分散情况，分配中央和地方的大体比例。地方掌握20%左右”。1954年，中央调整中央、省（市）、县（市）三级财政体制，进一步提高地方财力。按照1954年预算安排，地方财政收入明显增长而支出则有所下降，与1953年相比，地方财政收入占总收入比重从17%提高到23.4%；地方财政支出占总支出比重从26.1%下降到24.7%。实行财政包干，各地在执行财政支出时不能突破预算，但可以在既定指标范围内适当调剂。1953年9月，中共中央批转了《华东局关于当前财政收支问题及对资产阶级问题的指示》，认为这个指示是及时的和正确的，要求中央各部委党组，各中央局、分局，各省市党委参考和仿行。华东局提出：“为了照顾各地处理一些工作中的实际困难，可以允许各地就本年已批下的预算中，对各款项预算数字作适当的调剂，调剂范围包括地方各种事业部门经费，如农、林、水（淮河除外）、地方工业、文教系统（除高等教育费外）、政法系统的社会事业经费、地方行政经费等，均可由省市作全面调整，以解决地方上的困难”。1954年6月，邓小平在《关于一九五四年国家预算草案的报告》中强调：“各级地方政府应在国家统一计划和配合重点建设的范围内，切实地根据人民群众的需要，作更好的安排”。同时，中央也对周转金和总预备费的使用做出规定。1953年11月，《中央人民政府政务院关于编造一九五四年预算草案的指示》中明确规定，上年结余首先必须扣除应完未完工程及跨年度使用费，其次要扣除应设置的周转金，如果再有剩余，则作为各该级总预算的总预备费；国家总预备费的动支“必须报经中央批准”、地方预备费的动支“须经省（市）以上人民政府批准”、中央各部自留预备费的动支“由各该部部长批准，并报中央财政部备案”。 

　　其三，严肃财政纪律，强化财政监督。1953年8月，中央发出的《指示》中强调：“在财政部门中可能滋长和已经滋长的不严格控制开支与放松财务监督的偏向，必须严加防止，坚决纠正”。1954年6月，邓小平在《关于一九五四年国家预算草案的报告》中再次强调“加强财政监督工作，严格财政纪律”，必须下决心纠正官僚主义和文牍主义，将财政监督列为当年财政工作的重要任务之一。至1954年底，全国共建立各级财政监察机构2158个、配备财政监察干部3300余人，进一步强化了财政监察力量。 

　　经过上述改革，1954年决算收入完成预算的113.15%、支出完成预算的98.74%，预算收入超过支出16.0439亿元，加上历年结余，结余达到61.1339亿元。中央和地方都认为“六条方针”和1954年财政改革卓有成效。正如李先念在总结1954年财政工作经验时强调的：“六条方针是正确的。其中特别是在贯彻‘统一领导，分级管理’和‘归口包干’、‘结余不上缴’方面，起了良好的作用。首先表现在统一了思想，明确了支配预算的职权和责任，发挥了各地区、各部门的积极性。今年预算收入收得好，地方要求追加预算的少，都与‘统一领导，分级管理’和‘归口包干’、‘结余不上缴’有很大关系”。“如果没有六条方针，钱再多也是可以花掉的。由于发挥了积极性，各地区、各部门都把住了关口，上下都抓紧了，这就是抓住了主要的。当然，我们既要反对统得过死，也要反对积极性变成盲目性。总之，对于六条方针，各方面反映很好，大家都关心财政工作了”。地方同样肯定“六条方针”的积极作用，如热河省表示，“执行情况证明，归口包干是发挥各主管部门管理预算积极性以执行政策贯彻增产节约的基本方法”。再如河北省表示：“那一个口利于控制就归那一口管理”，归口后各口各部门实行包干的办法，加强了各部门的责任心，发挥了管好部门财政的积极性，调动各部门采取措施确保“收入不减少，支出不突破”。财政稳定运行支撑了过渡时期总路线顺利推进：与1953年相比，1954年实际完成的基本建设投资总额增加了15%，各工业部实际完成的投资总额增加了31%，工业总产值增加了17%，科教文卫、交通运输和邮电事业、内外贸易均有所发展。1954年，国营工业、合作社营工业和公私合营工业在全国工业总产值的比重提高到75%，国营商业和合作社商业在全国纯商业机构批发总额中所占比重提高到89%左右，参加农业合作社的农户增加了7倍、耕地面积增加了5倍。 

　　1955—1957年的财政改革延续了“六条方针”和1954年财政改革的思路，继续强调实施归口、包干等办法，明确各部门财政权责，提高预算的科学性，引导资金使用部门合理地安排经费，确保财政稳定运行和经济建设的顺利展开。 

　　（一）1955—1957年的财政改革 

　　其一，延续归口原则。针对归口工作不彻底的情况，中央强调要严格落实归口政策，并不断强化各口和各地在预算编制中的权力。1954年11月，《中华人民共和国国务院关于编造一九五五年预算草案的指示》中强调：“所有预算支出，必须严行归口”，各省、市政府可以在国家计划委员会和财政部颁发的国民经济计划指标和财政总指标的范围内，“得因地制宜地进行类与类、款与款之间的调剂，以便妥善安排各该省、市的预算”。但在实际执行中，地方调节预算的权力还存在诸多限制。 

　　1956年4月，李先念在向中央领导同志汇报财贸工作时表示：“中央财政部每年下达的预算指标，详细地分列了收入和支出的各类各款数字，中央有关各主管部门又都分别下达自己的计划指标和要求。在这种情况下，看起来地方似乎可以调剂，但‘调进者举手欢迎，调出者要请示各自的上级’，地方要作很多调剂是有困难的。国家预算对地方的具体情况，既不可能完全适合，地方调剂又有限制，因此有的事情钱用不了，有的事情钱不够花，一方面是每年支出剩余很多（地方在编制预算的时候，‘宽打窄用’和层层‘留后手’，也是造成结余过多的重要原因）；另一方面是该做的事又因没钱做不成。这是地方同志普遍的感觉。”6月，李先念在《关于一九五五年国家决算和一九五六年国家预算的报告》中强调既要适当增加地方预算的增长率，“照顾地方的需要以外”，还要适当扩大地方在财政管理上的权限和机动性，使地方在预算总额的控制数字内，能够根据当地实际情况安排收支。1957年6月，李先念在《关于一九五六年国家决算和一九五七年国家预算草案的报告》中进一步明确各口和各地调剂预算的范围——除基本建设支出、主要工程的支出、救灾防汛修复费用外，可以在支出指标的范围内在各个不同项目之间进行调剂、机动处理；提出适当改变财政基本上由中央财政统收统支的办法，给地方划定收支范围，让地方有固定的收入来源，可以根据国家的政策和统一的计划安排本地区收支。 

　　其二，继续实行包干、自留预备费、结余留存等政策，提出划定地方收支范围。1954年10月，李先念在全国财政厅（局）长会议上讲话指出，1955年“必须继续实行‘归口包干’的原则”。11月，《中华人民共和国国务院关于编造一九五五年预算草案的指示》中强调，1954年的地方结余仍然留归地方，如果地方企业定额流动资金不足，可用结余补充一部分。单位预算年终结余中包干支付的工会会费、工作人员福利费留归该机关，按实际需要继续使用。1956年4月，毛泽东在阐述中央和地方的关系时明确指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。同月，李先念在向中央领导同志汇报财贸工作时表示：“必须进一步执行‘统一领导、分级管理’的方针”。1957年6月，李先念在《关于一九五六年国家决算和一九五七年国家预算草案的报告》中指出：“将目前地方财政基本上由中央财政统收统支的办法，适当地加以改变，使地方可以在一定范围内自行安排收支，即是：给地方划定地方的收支范围，使地方有固定的收入来源，可以根据国家的政策和统一的计划，安排本地区的收支”。“使财政工作更好地适应地方的实际情况，并且有利于进一步发展地方组织收入、节约支出的积极性”。 

　　其三，继续强调精简行政人员和加强纪律工作。1955年7月，李先念在《关于一九五四年国家决算和一九五五年国家预算的报告》中指出：“在各机关和各事业单位降低事业费、购置费和办公杂费的开支标准，各企业的这类费用的开支标准也实行降低”；“精简国家机关，以便加强社会主义建设事业，避免人力和财力的浪费”，提出各企业、各机关、各学校每年要在党组织的领导下有准备地召集一次适当范围的群众大会或群众代表会议来讨论本单位的财务状况和浪费现象，进行广泛的批评和自我批评，提出各种关于增产节约的合理化建议，并通过适当决议交主管方面执行。1957年6月，李先念在《关于一九五六年国家决算和一九五七年国家预算草案的报告》中继续强调，要克服各种事业费方面由于人员编制和开支定额缺乏严格管理而造成的某些浪费现象，机关、团体和企业、事业管理单位要认真精简机构人员、节约公用开支和管理费用，“企业和事业单位的管理费用和公用开支，凡是能够和国家机关的开支标准统一起来的，应当按照当地国家机关的开支标准执行”。 

　　（二）“一五”时期财政改革成效 

　　“一五”期间，党和政府对包括预算管理、央地财政关系、财政纪律和监督等财政制度进行了卓有成效的调整。国家财政总收入1354.88亿元、总支出1345.68亿元，结余9.2亿元；期间除了1956年超支以外，其余各年财政收支“大体均衡、略有结余”。其中，1955年国家决算总收入约303.57亿元、总支出约293.46亿元，当年实现结余约10.1亿元。1956年在社会主义改造和社会主义建设的高潮中，许多建设项目在执行中超过计划，同时受到自然灾害等因素影响，预算执行出现了财政赤字，国家通过动用历年结余款项和向银行透支的方式予以解决。1957年财政收支计划均超额完成，实现1.53亿元结余，由此减少了一部分市场货币流通量，补充和增加了商品库存和物资储备，缓和了1956年财政支出和信贷投放过多造成的物资供应紧张情况。虽然“一五”时期财政运行中也存在一些缺点，如1955年工商税收和商业收入没有完成预算，1956年预算执行中存在资金分散和浪费的现象，但整体而言，这一时期的财政改革成效显著。 

　　财政的稳定运行确保“一五”计划的顺利完成。“一五”期间，我国完成了社会主义改造，社会经济结构发生了根本变化。1952—1957年，在国民收入构成中，国营经济比重从19%升至33%，合作社经济从1.5%提高至56%，公私合营经济从0.7%提高至8%，个体经济从72%降低至3%，资本主义经济从7%降低到1‰以下。五年内，全国完成的基本建设投资总额达到550亿元，其中国家对经济和文化部门的基本建设投资总额达到493亿元，超过原定计划427.4亿元的15.3%。在实际完成的国家投资总额中，工业部门占56%，农林水利部门占8.2%，运输邮电部门占18.7%。工业生产迅速发展，使工业在国民经济中的地位发生了显著变化，1957年工业总产值比1952年增长141%，平均每年增长19.2%。1957年的手工业总产值比1952年增长83%，平均每年增长12.8%。在工农业总产值中，工业及手工业总产值所占比重从1952年的41.5%提高到1957年的56.5%。机器制造工业在工业总产值中的比重从1952年的5.2%提高到1957年的9.5%，重工业落后的状态已经开始改变。同时，农业、交通运输邮电事业、国内外贸易事业和科学文化事业都有了快速的发展，人民的生活也有了显著的改善。 

　　财政制度是国家治理体系的重要构成，是国家治理体系有效运行的基础性、支撑性制度安排。在政府治理架构中，财政活动涉及纵向不同层级政府之间以及横向不同职能部门之间复杂的权责关系，明确各个环节的责任主体与权力范围，确保财政政策的制定与执行具有连贯性和准确性，有助于为财政活动有序运行指明方向和夯实国家治理体系的制度运行基础。 

　　回顾“一五”时期的财政改革，“六条方针”强调的明确财政权责的思路贯穿始终——归口、包干等政策赋予经费使用部门制订预算的权力，确保预算的科学性；激励与约束并重，要求经费使用部门负责财政收支并使之不突破预算，通过自留预备费等办法鼓励经费使用部门节约资金、提高资金使用效率；完善财政监督体系，强化财政纪律，促使各主体更加谨慎、负责地履行财政职责，提高财政工作水平。这些举措确保了财政运行稳定有序，为新中国的社会主义建设奠定了坚实基础。“六条方针”是新中国在“一五”时期通过财政改革调动各部门和各地方积极性实践探索的经验总结，具有重要历史价值。 

　　2024年7月，中共二十届三中全会强调深化财税体制改革，提出健全预算制度，加强财政资源和预算统筹。2025年政府工作报告明确指出开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革。从“一五”时期财政改革的经验出发，当前零基预算改革需聚焦三方面：一是借鉴归口管理的成功经验，强化部门预算主体责任，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，完善部门预算编制动态调整机制，提升预算与实际职能的契合度；二是进一步规范结转结余资金管理，在零基预算编制中嵌入资金节约激励机制，提高资金使用效率；三是加强财政监察，将绩效管理嵌入预算编制、执行、监督全过程完善，以绩效为导向的多层级、全过程预算安排问责体系，在事前建立健全标准化项目库与评审机制，事中对财政资金流向的精确监管，事后将绩效评价结果与预算挂钩，对违规行为加强跨部门联合问责，形成权责清晰、激励有效的预算管理闭环，推动财政资金使用、资源配置与国家治理现代化目标实现深度协同。在构建现代财政制度中，只有明晰财政权责，才能真正发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，推动国家治理体系和治理能力不断迈向现代化。 

　　本文获中国社会科学院青年科研启动项目“新中国财政基础理论演进史研究”资助，编号2023YQNQD040。 

　　［作者简介］龚浩，经济学博士，副研究员，当代中国研究所。 

　　本文发表在《当代中国史研究》2025年第4期，注释从略，引用请参考原文