【李文】关于新中国实行统购统销政策历史必然性的认识与思考

　　实行粮食等主要农产品的统购统销，是新中国工业化初创阶段作出的一项重大决策。对统购统销政策，学界已有比较充分的研究，但是对这项政策出台的历史必然性仍有不同看法。本文拟从市场供求矛盾、与农业合作化和计划经济体制的关系、对历史经验的吸收借鉴等角度，对新中国实行统购统销政策的历史必然性作出进一步研究。

　　一、统购统销政策是新中国成立初期农产品尤其是粮食供求关系紧张的产物

　　评价历史事件，必须坚持历史唯物主义的观点方法，结合当时历史背景和客观条件进行分析。因此，要深刻理解实行统购统销政策的历史必然性，就必须放到新中国成立初期的历史背景下，联系我们当时面临的形势和任务进行分析。新中国对粮、油、棉等农产品实行统购统销政策，首先是应对农产品日益严峻的供求矛盾所作出的符合现实需要的必然选择。

　　上世纪 50年代初，我国开始进行大规模工业化建设。随之而来的是城市化发展，大量农村人口流向城市，城市和工业对粮食的需求量大增。“1953年我国经济规模迅速扩大，基本建设投资比上年增长83.7%，工业总产值增长30%。这样的快速发展，带动城市人口和就业人数大幅度增加。1953年全国城镇人口达到7826万，比1952年增加663万人，增长9.3%，居民消费水平比1952年提高15%，其中最重要的消费品是粮食。”而在农村地区，情况同样不容乐观，1953年农村里吃商品粮的人口增加到1亿。如果全部由国家供应，返销到农村的粮食，估计不少于300亿斤（实际为317亿斤）。这样估算下来，1953至1954年度，国家需要掌握粮食700多亿斤，除了农业税可以拿到275亿斤以外，还需要收购431亿斤（上年度实际收购243亿斤）。靠市场收购这么多粮食是不可能的。

　　在供给方面，因工业所需要的经济作物的种植面积扩大，粮食的种植面积相应减少。此外，经过几年的经济恢复，一般农民的粮食消费量也增加了，在吃饱的基础上还希望家有余粮，产生了“有粮惜售”的思想。加上1953年一些地区小麦受灾，预计减产70亿斤，更是导致粮食供求关系紧张。加上当时的粮食市场是自由市场，一些投机私商抬高了粮价，“势必严重影响国家的买粮计划和供应工作，既不利于生产粮食的农民和消费者，也不利于国家有计划的经济建设”。

　　1953年6月2日，粮食部向中央报告了一个情况：在1952年7月到1953年6月的粮食年度内，国家共收入粮食547亿斤，比上年度增长8.9%；支出587亿斤，比上年增加31.6%。收支相抵，赤字40亿斤。进入下个粮食年度，形势已经变得非常紧迫，原定粮食收购计划很难完成，供销缺口持续扩大，“预计6月30日的粮食库存将由上年同期的145亿斤减为105亿斤，其中：北京由2.4亿斤减为1.3亿斤，天津由3.1亿斤减为1.6亿斤，上海由3.9亿斤减为2.9亿斤，广州由1.2亿斤减为0.6亿斤”。进入7月，多地已经入不敷出，捉襟见肘。9月，全国粮食收购计划只完成81%，西北地区仅完成46%。粮食供需矛盾日益尖锐，如何保障广大城乡居民都能得到最基本的粮食，同时保障必要的出口和工业用粮，还要保持物价稳定，成为新中国必须解决的突出问题。当时主持财经工作的陈云组织了密集的调查和协商，逐一排除了“只配不征”“只征不配”“原封不动”“临渴掘井”“动员认购”“合同预购”“各行其是”七种设想，最后认为必须采取“又征又配”的办法。在1953年10月2日的中央政治局扩大会议上，陈云作关于粮食问题的报告。他介绍了国家粮食收购少销售多、不少地方粮食市场已经出现混乱等严重情况，提出农村征购、城市逐步采取粮食配售、严格管制私商、逐步消灭粮食贩子等应对方法。经过讨论，对粮食实行统购统销的政策思路基本确定下来。毛泽东表示：“粮食征购、整顿私商、统一管理这三个问题，势在必行。配售问题可以考虑，我观察也势在必行。因为小农经济增产不多，而城市粮食的需要年年增长，如果我们能够做到城市、乡村不同时紧张更好，但恐怕办不到。至于名称，不叫配售也可以，可叫计划供应。”10月10日，全国粮食问题紧急会议在北京召开，陈云在会上作了《实行粮食统购统销》的报告，详细分析了全国粮食问题的严峻形势，提出解决粮食问题要处理好四种关系，即“国家跟农民的关系；国家跟消费者的关系；国家跟商人的关系；中央跟地方、地方跟地方的关系”。他指出：“这四种关系中，难处理的是头两种，而最难的又是第一种。处理好了第一种关系，天下事就好办了。只要收到粮食，分配是容易的。”对于如何处理国家与农民的关系，要不要实行征购，他形象地比喻：“我现在是挑着一担‘炸药’，前面是‘黑色炸药’，后面是‘黄色炸药’。如果搞不到粮食，整个市场就要波动；如果采取征购的办法，农民又可能反对。两个中间要选择一个，都是危险家伙。现在的问题是要确实把粮食买到，如果办法不可行，落空了，我可以肯定地讲，粮食市场一定要混乱。”由此，陈云提出实行农村征购、城市配售的办法，指出：“采取征购的措施是不可避免的，越是拖得久，混乱的局面必然越严重，我们也就越是被动。”邓小平在会上着重论述了粮食征购和配售的必要性，强调：“对粮食实行农村征购，城市配售，所有粮食的买卖集中国家管理的政策必须确定。这有利于巩固工农联盟，有利于农民走社会主义道路，有利于稳定物价，有利于经济建设。”10月16日，中共中央政治局会议讨论通过了《中共中央关于实施粮食的计划收购与计划供应的决议》。11月23日，相关政策由中央人民政府政务院发布，这标志着粮食统购统销政策的正式出台。除了粮食以外，国家同时对植物油实行统购统销。次年，棉布、棉花也被纳入统购范围。

　　统购统销政策实施后，收到了立竿见影的成效。1954年底新华社的一篇报道指出：“一九五三年下半年，商品粮食供求关系上出现的紧张局势，已经由于粮食统购统销政策的胜利实施而得到了改变。”“粮食统购统销运动展开的第一个月份，购少销多的局势就开始扭转。国家这个月份购粮数量超过了历年购粮数量的最高水平，比一九五二年同期增加了百分之三十八。粮食统购统销运动进行了三四个月，到一九五三——一九五四粮食年度期末，国家全年度粮食收购量比上年度增加了百分之八十，销售增加了百分之三十三，一举改变了一九五二年至一九五三年粮食年度内销售大于收购所造成的严重供求失调现象。粮食战线上出现了一个新的局面。一年来，国家用三分之一以上的收购粮食，保证了对农村一亿多缺粮农民的供应，城市、工矿区粮食销售量保持着稳定的水平。这个局面就是在中国历史上进口粮食四十多亿斤的年份，也不曾出现过。”

　　因此，理解好新中国成立初期实行的统购统销政策，必须首先与当时的客观现实结合起来。这一政策是我们党为应对粮食关系紧张所作出的顺应形势发展的必然选择。

　　二、统购统销政策是党在过渡时期的总路线的一个不可缺少的组成部分

　　对统购统销政策历史必然性的理解，不能仅限于它是粮食供求矛盾尖锐化的产物，还要从大历史观的角度来看，将其放到新中国开展大规模工业化建设、向社会主义过渡的大历史背景下进行理解。这项政策是新中国对农业实行社会主义改造所必须采取的一个重要步骤，是贯彻党在过渡时期总路线中的必然要求，在后来逐渐衍化成为计划经济体制中一项重要的制度安排。

　　新中国是在小农经济基础上开始大规模的工业建设的，小农经济是分散的半自给的经济，生产力水平不高，商品率很低。当时，陈云判断，“粮食不充足，是我国较长时期内的一个基本状况”。所以，统购统销政策“是一个长远的大计，只要我们农业生产没有很大提高，这一条路总是要走的”。

　　那么，如何才能推动农业生产水平有一个大的提高呢？农业合作化成为必然选择。早在1951年全国第一次农业互助合作会议之后形成的《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》就明确指出：“党中央从来认为要克服很多农民在分散经营中所发生的困难，要使广大贫困的农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的道路，要使国家得到比现在多得多的商品、粮食及其他工业原料，同时也就提高农民的购买力，使国家的工业品得到广大的销场，就必须提倡‘组织起来’，按照自愿和互利的原则，发展农民劳动互助的积极性。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化。”启动大规模工业化建设之后，将农民组织起来的任务就成为当务之急，因为“建设社会主义，必须解决小农经济同社会主义工业化之间的矛盾。社会主义不可能建立在小农经济的基础上，而只能建立在大工业经济和集体大农业经济的基础上”。1953年在第三次农业互助合作会议期间，毛泽东再次指出：“发展农业生产合作社，现在是既需要，又可能，潜在力很大”，“不靠社会主义，想从小农经济做文章，靠在个体经济基础上行小惠，而希望大增产粮食，解决粮食问题，解决国计民生的大计，那真是难矣哉！”陈云也认为，农业的增产有三个方法：开荒、修水利、合作化，而见效最快的是合作化。

　　和事先估计的一样，推行统购统销政策遇到了一些困难。时任国务院副总理的邓子恢指出：“几年来国家在广大的分散的个体农民中间实行这种措施是遭遇着极大困难的，不但每年工作量很大，而且对于汪洋大海一样的个体农民的生产、生活状况，也不易摸清底子，很难做到完全的公平合理，容易产生畸轻畸重和供销脱节的现象。因此，往往引起部分农民不满，使他们生产、生活感到困难。今后，随着合作化的实现，由个体经济变为集体经济，由11000多万农户变为101万个合作社，将来还可能变为数十万个合作社，这样就便于我们更好地做好统购统销工作，使购销定额更切合于实际情况，更易做到公平合理、手续简便易行”。为了顺利推行统购统销政策，也亟待把农民组织起来，加快农业合作化进程。

　　正是基于上述两个方面的考虑，在统购统销政策的制定和实施过程中，中共中央就认识到这一政策应当与农业合作化同步推行。毛泽东在 1953年10月2日的中央政治局扩大会议上指出：“目前农村经济正处在由个体经济到社会主义经济的过渡时期。我们经济的主体是国营经济，有两个翅膀：一翼是国家资本主义（对私人资本主义的改造）；一翼是互助合作、粮食征购（对农民的改造。这一个翼，如果没有计划收购粮食这一项，就不完全）。”这可以说是他对过渡时期总路线的更进一步的解读。毛泽东不仅仅把粮食统购统销政策看作一项解决当前粮食供求困难的应急措施，更重要的是把它看作改造个体农业不可缺少的环节。他认为，实行粮食统购统销可以促进农业合作化的发展；农业合作化的实现，又有利于粮食统购工作的进行。国家同几十万、上百万个生产合作社打交道，比起同1亿多个体农户打交道，要容易和便利得多。

　　如此说来，统购统销政策的意义就远远超出了解决粮食问题和控制物价问题的层面，而是关系到了将个体农业纳入计划经济轨道的问题，关系到了农业发展道路、社会主义经济体制的问题。《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》把统购统销正式确定为计划收购、计划供应、由国家严格控制粮食市场和由中央对粮食实行统一管理与调度的四项政策，明确指出：“实行上述政策，不但在现在的条件下可以妥善地解决粮食供求的矛盾，更加切实地稳定物价，和有利于粮食的节约；而且是把分散的小农经济纳入国家计划建设的轨道之内，引导农民走向互助合作的社会主义道路，和对农业实行社会主义的改造，所必须采取的一个重要步骤，它是党在过渡时期的总路线的一个不可缺少的组成部分。”统购统销政策是1953年11月开始实施的，短短几个月后，到1954年春，全国农业生产合作社由1.4万多个发展到了9万多个，互助组也增加了很多，农村供销合作、信用合作和手工业生产合作在这个期间也有了不同程度的发展。

　　可见，统购统销政策解决的不仅是农产品的供求矛盾，还关系到解决生产关系特别是所有制与生产力的矛盾问题。在毛泽东看来：“个体所有制的生产关系与大量供应是完全冲突的。个体所有制必须过渡到集体所有制，过渡到社会主义。”作为国营经济的重要一“翼”，实现对“农民的改造”即农业合作化，离不开统购统销政策的助推作用。同时，统购统销政策在城市实行的“计划供应”“由国家严格控制粮食市场”等政策也在一定程度上壮大了国营经济，加速了工商业公私比例的变化，促进了新中国向社会主义的过渡。因此，实行统购统销政策不光是新中国解决农产品供求矛盾尖锐化的产物，还是完成农业合作化、实现社会主义改造的必然选择。

　　在农业合作化完成以后，统购统销政策作为“一种使全体农民不受人剥削、都能得到利益的社会主义的步骤”被继续推行下去。这是因为工业和农业的生产仍没有达到充分供应市场需要的程度，陈云指出：“农产品增产的速度是比较缓慢的。因此，我们便不能希望粮食、油料、布匹的计划供应，会很快取消。相反地，为了适应供求情况，今后几年内还有扩大计划供应范围的可能。”在此后一段时期里，我国采取重工业优先发展的工业化战略，农业为工业化提供了大量支持，农产品的供需缺口越来越大，更多的农产品被陆续纳入国家统购统销的范围。到1978年，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重高达84.7%。由于计划收购承担起了农业生产中的计划管理功能，计划供应就与计划收购一起逐渐衍化成为计划经济体制中的一项十分重要的制度安排，与计划经济体制结成了共生关系。统购统销政策成为了计划经济体制中的一个有机组成部分。

　　三、统购统销政策是汲取历史智慧、紧密结合实际的创造性举措

　　统购统销政策是上世纪50年代初党中央考虑到解决农产品供求矛盾、开展大规模工业化建设、实现社会主义改造的需求而实行的切实举措。但它并不是凭空产生的，是中国共产党人根据新中国成立后的形势和任务，从古今中外历史上的有关做法中汲取智慧而推进新中国经济社会建设的一个创造性举措。

　　民以食为天，粮食等农产品向来是重要的战略物资，古往今来，世界各国都高度重视。历史上各国对粮食等农产品进行集中管理和有效掌控的做法，为新中国制定统购统销政策提供了有益借鉴。

　　中国古代历史上就有不少经验和智慧可资借鉴。政府控制产品供销是中国历史上一直延续下来的一种经济管理手段。这一思路可以追溯到春秋时期，那时古人就巧妙地在某些特定产品的供求环节上做文章为官府扩充财路。据记载，管仲担任齐国丞相时，国君问计于管仲，管仲对曰：“唯官山海可耳”。按照通常的理解，所谓“官山海”，就是“管山海”，进而将山里的铁矿和海边的盐场控制起来，产品由官府统一收购批发各地。这便是最早的盐铁专营。其后，战国时期的秦国商鞅主政时亦效其法，控制山泽之利，实行盐铁专卖；同时对粮食贸易进行管制，“使商无得籴，农无得粜”。汉武帝时期在桑弘羊的主持下“笼盐铁”，在产盐和产铁的地方，分设盐官和铁官进行管理，实行“民制、官收、官运、官销”。汉以后，铁以征税为常，坚持实行专卖的主要是食盐。历朝历代都高度重视盐政管理，在古代食盐专卖获得的收入可以在财政收入中排在仅次于田赋的第二位。早期的专卖制度多数采用民制（少量采用官制）、官收、官运、官销的形式。唐朝变官运、官销为商运、商销，宋朝商销与官卖并行，及至明清以来官府进一步把专卖商品放给特许商人，委托其经营（购、运、销），而坐收其利。

　　近代以后，对于粮食等重要战略物资，世界各国也多采取专卖或特许销售等间接或直接的流通管制的做法。比如，苏俄推行的“余粮收集制”就是一个有代表性的例子。从1918到1920年，苏俄在抗击帝国主义武装侵略和国内反革命叛乱的国内战争时期实行了余粮收集制。这是苏维埃政权为了集中有限的财力物力采取的带有军事共产主义性质的“非常措施”。对一切工业实行国有化，实行粮食专卖和余粮收集，国家按需要规定征收粮食的数量、价格，硬性摊派给基层，强制予以征收，同时取消一切商品贸易，普遍实行“不劳动者不得食”的义务劳动制。这是苏维埃政权在险恶的战争环境和物资极度缺乏的特殊条件下采取的应急措施，为短期内取得战争胜利、捍卫和巩固政权提供了必要的物质条件。内战结束后，苏维埃政府把战时共产主义政策调整为新经济政策，取消了余粮收集制，改为实行粮食税政策。苏俄从余粮收集制到粮食税政策的转变给新中国制定和实行统购统销政策提供了正反两方面的经验借鉴。再如，第一次世界大战期间，德国政府1915年颁布《关于限制契约最高价格的通知》，正式对私人商业交易进行强制性的限制；1916年颁布《确保战时国民粮食措施令》，对粮食的生产和流通实行管制，对居民实施粮食配给。第二次世界大战期间，许多国家也都采取了直接的流通管制。中国也不例外，陕甘宁边区等地均推行过类似的政策。

　　新中国成立不久，中财委曾针对出口货物、棉纱等采取过临时性的管制措施。1951年，考虑到“今后若干年内我国粮食将不是宽裕的，而且城市人口将逐年增加”的问题，陈云等人就曾向中央提出通过征购缓解粮食紧张局面的建议。薄一波后来回忆说：1953年6至8月的全国财经会议后，陈云曾给他打电话就准备实行“统购统销”以解决粮食购销困难征求意见，并且说到，过去英国实行过这个办法，当时他们遇到的经济情况与我国类似，实行“统购统销”成功了，可资借鉴。

　　可见，新中国的统购统销政策是中国共产党基于具体实际和现实需要，积极借鉴古今中外历史上各国对粮食等重要农产品和战略物资进行统一管理和有效管制做法积累的有益经验，综合考量作出的创造性举措。

　　四、结语

　　联系新中国初期面临的形势和任务进行分析，统购统销政策的实行绝非偶然，是新中国工业化初创阶段立足于市场供求矛盾、与农业合作化和计划经济体制的关系、对历史经验的吸收借鉴等方面的考量而作出的一个必然选择。

　　20世纪80年代以后，随着农产品供求关系的改善和我国经济体制的改革，统购统销政策逐步退出历史舞台。实践证明，统购统销政策在当时的历史条件下解决了全国人民经济生活中最重要的吃、穿问题，稳定了市场，基本满足了新中国成立初期工业建设对大宗粮食等主要农产品的需要。同时，统购统销与互助合作的紧密联系，也促使广大农民走上了合作化道路，推动了农业合作化运动的发展，后来统购统销还成为计划经济体制的有机组成部分，对引导农业有计划的生产和发展发挥了重要作用。当然，也无需讳言，这项政策在客观上限制了商品生产的发展，产生了一些消极作用。但总的来看，统购统销政策是我们党作出的符合新中国发展进步要求的必然选择，其意义不可低估。

　　作者：李文，中国社会科学院大学教授

　　来源：《党的文献》2021年第6期