【吴超】党内民主建设的发展历程与基本经验

　　党内民主是党的建设的重要组成部分，党内民主是党的生命，发展党内民主，巩固和改进党的领导，不仅对党的整个事业发展具有全局性战略意义，而且直接决定国家政治生活的状况与民族的命运和前途。

　　建党以来，为了实现党内民主和人民民主，中国共产党进行了长期艰苦的探索和奋斗，随着党自身的发展壮大而日益发展完善。回顾党内民主90年的发展历程，认真总结经验教训，对于进一步推进马克思主义中国化和新时期党的建设这一伟大工程具有重要的现实意义。

　　一、新民主主义革命时期（1921-1949）：党内民主的创建与发展

　　党内民主是党内根本的政治制度，民主集中制是党的根本组织制度。党内民主是民主集中制的政治基础和重要组成部分，民主集中制是党内民主在组织原则和组织制度上的具体体现和运用。民主是无产阶级政党的本质属性，党的性质和宗旨决定了党内民主是中国共产党建设和发展的内在根本。这一时期党内民主的建设与民主集中制的发展紧密相连。

　　在开辟中国特色革命道路的过程中，党内民主建设作为中国革命动力资源起了重要作用，“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活泼，胜任愉快，生长新的力量，突破难关的一个重要武器。”[1]正是重视党内民主建设，贯彻民主集中制，逐步确立了以农村包围城市、夺取革命胜利的正确道路，为新民主主义革命奠定了基础。

　　（一）民主集中制原则的确立与党内民主的开创（1921-1935年）

　　1921年7月，中国共产党成立，在《中国共产党的第一个纲领》中规定：“我党采取苏维埃的形式把工农劳动者和士兵组织起来，宣传共产主义”。[2]中国共产党的第一个纲领虽然没有明确规定以民主集中制为党的组织原则，但是“苏维埃的形式”就是指俄国布尔什维克政党必须体现的根本原则，实际上就是民主集中制。1922年7月，中共二大通过了第一部正式章程《中国共产党章程》和《关于共产党的组织章程决议案》。《章程》第四章“纪律”中规定：“下级机关须完全执行上级机关之命令；不执行时，上级机关得取消或改组之”，“本党一切会议均取决多数，少数绝对服从多数”。[3]《决议案》规定党的组织要有“集权精神与铁似的纪律”，“我们的组织与训练必须是很严密的集权的有纪律的”[4]。二大仍没有明确把民主集中制作为党的组织原则，但其精神和原则贯穿于党的《章程》和《决议案》之中。

　　1923年，中共三大之后，以“党内合作”[5]的方式实现了第一次国共合作。多变的形势和不同的政治主张，与国民党的矛盾和冲突时常发生，国民党的复杂关系，在这种形势下，健全党内政治生活就成了保证党建设和发展的关键。1925年1月，中共四大通过《中国共产党第二次修正章程》，对党的组织、会议、纪律等方面作出了具体的规定。[6]1926年11月，中共中央组织部通告第二号就加强支部工作与组织统计工作等作出了安排和部署[7]，把支部如何充分调动党员积极性和主动性的问题具体化，变成可操作的内容。

　　1927年，蒋介石发动“四一二”反革命政变，国共合作破裂，加之陈独秀的右倾投降主义错误，使党在革命形势大转折中面临生存和发展的风险。此时，党已由四大时的900余人增至5万余，“无意的成为全国工农的领袖”。[8]4月27日，中共五大召开，在革命最危急的关头把党的建设问题全面提高到战略地位。1927年6月，中央政治局会议依据五大精神讨论和通过了《中国共产党第三次修正章程决议案》。这个党章对党的组织体制和制度体系作出了比较细致的规定，专列了“党的建设”一章，第一次规定“党部的指导原则为民主集中制”[9]。这是中国共产党第一次在党章上明确提出民主集中制原则，并予以相应的制度安排。

　　早期中国共产党人对民主集中制的理解和认识还比较肤浅，在党内外各种政治思潮以及复杂政治形势作用下，逐渐在党内形成了两种极端倾向：一是“家长制”倾向；二是“极端民主化”倾向。[10]

　　大革命失败后，中国共产党的活动转入地下。1928年5月，中共六大在分析中国革命的基本问题、大革命失败以来中国共产党建设和发展的基础上，对党今后的建设和发展作出了新部署，强调要“实行真正的民主集中制；秘密条件下尽可能的保证党内的民主主义；实行集体的讨论和集体的决定主要问题；同时反对极端民主主义的倾向。”[11]并在党章修改中相应地提出了民主集中制的三条根本原则，以协调党内的民主与集中的关系，防止极端民主主义对党在秘密状态下的发展。

　　1929年12月，在福建上杭县古田召开红军第四军第九次代表大会，会议通过了毛泽东起草的《关于纠正党内的错误思想》的决议，批评了单纯军事观点、极端民主化、非组织观点、绝对平均主义、主观主义、个人主义、流寇思想和盲动主义，提出了“在组织上，厉行集中指导下的民主生活” [12]的基本主张，并为党内组织生活确立了五条基本原则。在这里，毛泽东强调了党内民主与集中的辨证统一关系，并提出了相应的解决办法。

　　这一时期，党内民主主要体现在民主集中制的组织原则的制度安排和具体运用中，在当时严峻的战争环境和恶劣的生存环境，更加强调集中制。“六大”之后，“党内民主”的提法开始出现在党的文件和各种文献中。

　　1929年2月，共产国际执行委员会与中国共产党书指出：“六次大会关于实行党内民主的指示，中央以及一切党的工作人员，应当尽量的去执行，只要是秘密条件下是可能的（譬如选举制便不能在所有的党部都实现）。”[13] 7月，中央给鄂东北特委的指示信就“党的组织问题”要求：由于“客观的环境所限制，党内的民主总还不能澈底的实行，尤其是中央与鄂东北之交通的困难”，“在各级党部的本地范围以内，客观环境可能之下，则必要尽量扩大党内的民主”。[14]1930年9月，扩大的三中全会在“组织问题决议案”中批评“党的组织军事化”的口号也是不适当的，这一口号的解释与运用将要障碍目前在可能限度内之党内民主化的实施。[15]1931年10月，共产国际执委主席团给中国共产党的信要求：“必须在当地条件允许之下，尽量发展党内民主与自我批评。”[16]

　　这一时期，民主集中制的理论创建和实践运用均有较大发展，不仅取得了一系列军事上胜利，而且拓展了根据地，开始了红色政权建设的实践，开始了把党的建设与政权建设相结合的创造性实践。在这个过程中，党进一步强调和肯定了党内民主的重要性。然而，良好的革命形势受到“左”的干扰，先后出现了李立三的“左”倾冒险主义错误和王明的“左”倾教条主义错误，使党的革命事业在经受大革命失败挫折之后，再次面临失败的危险。在这样的形势下，党和中央红军不得不放弃革命根据地，开始长征。1935年1月，中共中央在遵义召开政治同扩大会议，在极其危急的情况下挽救党、军队和中国的革命事业，不仅使中国革命再度出现曙光，而且使中国共产党获得新的发展，邓小平指出：“遵义会议以前，我们的党没有形成过一个成熟的党中央”，“我们党的领导集体，是从遵义会议开始逐步形成的”。[17]此后，党内高层民主生活开始走向正常化，党内民主建设也取得了重大进展。

　　 (二) 党内民主建设的明确提出并取得了重大进展（1936-1949年）

　　1935年底，长征胜利结束，出现了一个全新的革命形势，民主革命与民族革命汇合，第二次国共合作形成，进入了全民族抗战时期。党在革命中不断成熟，革命因党的成熟从胜利走向胜利，党的成熟和革命胜利则进一步推进党内民主的发展。

　　1937年5月，在延安召开党的全国代表会议，把争取民主自由作为党的中心工作的一个重要环节，革命的民主努力是为了实现革命的政治联合以及在此基础上形成全民族的抗日力量。新的形势对党的建设和发展提出了更高的要求，不仅要有严格的纪律，而且要有适应民主建设的组织基础和领导能力，毛泽东在为会议上所作的结论指出“要达到这种目的，党内的民主是必要的。要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”[18]

　　1938年，党的六届六中全会召开，进一步推进党内民主的发展。这次会议通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》三个党内法规文件，用严格的纪律来建立健全党内关系。毛泽东在政治报告《论新阶段》中 把“扩大党内民主，应看作是巩固党和发展党的必要的步骤，是使党在伟大斗争中生动活跃，胜任愉快，生长新的力量，突破战争难关的一个重要的武器”，针对“党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到”，指出：“必须在党内施行有关民主生活的教育”，这样才能做到“一方面，确实扩大党内的民主生活；又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义”。[19]六届六中全会推动了党内民主建设的制度化和法律化，关注党内民主生活教育，表明党对党内民主建设的有了深入的理解和认识。

　　六届六中全会后，党建的中心是加强党内教育和组织建设，为延安整风奠定了基础，刘少奇的《论共产党员的修养》就是这个时期党建的重要理论成果。在延安整风运动中，党又丰富和发展了党内生活的实践形态和实践原则，提出了“实事求是”的思想路线，提供了“群众路线”的工作方法、“批评和自我批评”的生活方式、提供了“治病救人”的价值原则。[20]

　　1945年，中共七大召开，把党内民主建设推到一个新的阶段。刘少奇在关于修改党章报告中对党内民主作了建党以来最为全面系统的阐述，把“党内民主的实质”界定为“就是要发扬党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的贵任心，发动党员或党员的代表在党章规定的范围内尽童发表意见，以积极参加党对于人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一”[21]在七大党章中第一次规定了党员的权利与义务，使党员有了行使民主权利的法规保证和合法基础。

　　1945年，抗日战争结束时，党已发展到120万人，到1947年则发展到270万人，[22]党和革命的迅速发展，使党意识到要使党将数量优势真正化为不断革命并最终取得胜利的胜势，必须加快党的建设和党内民主的发展，不断增强党的凝聚力和战斗力。从1947年开始，各解放区进行了一次大规模的整党运动，把党外群众作为促进党内民主发展的重要力量的创新方法。“经过党的支部，邀集党外群众参加党的会议，共同审查党员及千部的方法”[23]，把党内民主建设置于群众的参与和监督之中，党在容纳群众意见的过程中扩大了党自身的民主性。同时制度建党展开，为党内民主发展提供了新的空间，如党内的民主生活制度，支委会、小组会和党员大会等会议制度，群众对党员进行批评和监督的制度等。[24] 1948年9月，中共中央召开政治局会议，通过了两个重要决议，即《中共中央关于中央局、分局、军区、军委分会及全委会向中央请示报告的决议》、《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》。实际上，毛泽东在本次会议前就起草了《关于健全党委制》[25]的决定，强调党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。这样，党章、代表大会和代表会议、党委会就构成了中国共产党党内民主的基本制度架构，这标志着党内民主的基本制度己经形成。

　　二、探索社会主义建设道路时期（1949-1978）：党内民主的探索与发展

　　1949年新中国的成立，中国共产党由革命党转变为执政党，发展党内民主已成为加强党的建设和探索社会主义建设道路的一项重要内容。

　　 (一)坚持与发展：把党内民主扩展到国家政治生活中（1949-1956）

　　新中国成立后，中国共产党带领全国人民成功地巩固了新生政权、恢复国民经济，并顺利完成了社会主义改造。这一切都是由于有了党的团结和正确领导，党的团结和正确领导来自于党的建设和党内民主，中国共产党坚持完善民主集中制，并把党内民主生活的方法扩展到国家政治生活，同时通过民众和民主党派对党的监督完善党内民主。

　　1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了各级纪律检查机关，加强纪律对党员和干部的监督与约束，为新时期党内民主发展提供了重要的组织保障。1951年，中共中央召开第一次全国组织工作会议，对党的组织建设工作做了全面分析和部署，要求在加强党的纪律的同时，必须扩大党内的民主，建立党的各级党委制、代表会议与代表大会制。[26] 1955年3月，党的全国代表大会通过了《关于成立党的中央和地方监察委员会的决定》，决定在原有的各级纪律检查委员会的基础上成立党的中央和地方的各级监察委员会，加强党的纪律。

　　1954年宪法把《共同纲领》在“政权机关”中强调的民主集中制原则提升到宪法的“总纲”中，强调全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关一律实行民主集中制。这样党内的组织原则上升为国家的组织原则，推动了国家政治生活的民主化和制度化。

　　1956年召开的中共八大，是党内民主建设史上的又一个标志性事件，对党内民主建设进行了科学的总结和新的探索：一是提出从中央到地方党的各级代表大会实行常任制；二是八大党章明确规定了党员的各项民主权利，党员享有的权利条文增加至7条，强调“党的选举必须能够充分表现选举人的意志”[27]；三是明确提出反对个人崇拜。中共八大在总结革命战争时期积累起来的党内民主建设的理论和实践经验的基础上，全面结合执政党执政的内在要求，比较系统地确立了执政党建设中党内民主的基本原则和基本制度，把党内民主建设推向了历史的新高度。

　　通过群众和民主党派对党的监督完善党内民主，是这个阶段的又一显著特点。毛泽东提出“两个万岁”的口号，“共产党万岁，民主党派也万岁。他们可以看着我们，这也是一种民主。共产党有两怕，一怕老百姓，二怕民主人士。”“怕”，是毛泽东的一个形象的说法，即接受监督的意思。这个思想后来被概括为：“长期共存，互相监督”。[28]

　　这一时期，党成功地领导了社会主义革命和建设，并取得了举世瞩目的成就。在此过程中，党越来越意识加强党内民主建设，保持党的团结和统一对保持国家稳定和持续发展的重要保障作用。

　　(二) 曲折中发展：挫折与成就（1957-1978）

　　1956年，社会主义改造基本完成，社会主义建设全面开展。但是，“由于当时党对于全面建设社会主义的思想准备不足，八大提出的路线和许多正确的意见没有能够在实践中坚持下去。八大以后，我们取得了社会主义建设的许多成就，同时也遭到了严重挫折。”[29]这其中党内民主的探索和实践也遭到严重挫折，同时也取得了许多成就。

　　这一时期，党内民主建设在理论上和实践上都发生了一些严重的问题。八届三中全会把阶级斗争上升为社会主要矛盾，在大跃进中全面确立高度集权的党的一元化领导体制，“一言堂”、个人崇拜、家长制现象不断滋长；党员的民主权利得不到保障；党的全国代表大会不按时召开，党的中央委员会会议也不按时召开。没有正常的党内民主生活，党就不可能形成正确的领导：而领导的失误和无效所导致的经济和社会发展危机，则反过来加剧党内民主生存的困难。“大跃进”的失败以及随后的三年自然灾害，再加上其他复杂的社会历史原因，导致了“文化大革命”的发生，中国经济和社会发展陷入了困难境地。九大、十大党章均删去了党员享有的各项权利的规定：笼统规定“党的各级领导机关由民主协商、选举产生”[30]；废除了党代会的职权条文，并删除了党的监察机关一章；九大党章还把林彪作为接班人写进党章。这严重违背了党内民主的根本原则，邓小平曾指出“九大、十大搞的党章，实际上不太像党章”。[31]十一大党章规定党内生活“三要三不要”的基本原则，重新强调民主集中制以及发扬党内民主的重要性，恢复了集体领导制度，设立了纪律检查委员会等一些有利于发展党内民主的措施。但由于指导思想尚未拨乱反正，并未从根本上否定九大、十大党章中的“左”倾错误，不可能使党内民主建设走上正常发展轨道。

　　党内民主的探索和实践在遭遇到严重挫折的同时，也取得了不少成就，形成了一些正确的理论观点，并积累了一些实践经验。1957年毛泽东提出了努力实现党和国家政治生活的“六有”局面的构想，即“我们的目标，是想造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”。[32]1962年召开扩大的中央工作会议（即“七千人大会”），毛泽东系统阐述了民主集中制的原则，要求“一定要把民主集中制健全起来”，“让人说话，天不会塌下来，自己也不会垮台。不让人讲话呢?那就难免有一天要垮台。”[33]会议发扬了党内民主，开展了批评和自我批评，强调要恢复实事求是、群众路线的优良作风，帮助党和国家渡过难关。

　　三、建设和发展中国特色社会主义时期（1978至今）：党内民主的创新与发展

　　党内民主的发展不是孤立进行的，它与现实的经济发展和民主政治建设密切联系着。十一届三中全会不仅启动了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，开启了建设和发展中国特色社会主义的伟大历史进程，同时也启动了中国共产党自身的民主化、现代化的进程，

　　（一）恢复与发展：以党内民主推进人民民主（1978-2002年）

　　十一届三中全会是党史国史上的一次伟大转折，也是党内民主建设史上的一个新起点，开启了党内民主发展的新阶段，党内民主与国家的民主政治建设，即与人民民主联系起来，并且随着经济和社会发展的深入而不断深化。全会“充分恢复和发扬了党内民主和党的实事求是、群众路线、批评与自我批评的优良作风，增强了团结”，为了适应社会主义现代化建设的需要，全会决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪，“在党的生活和国家政治生活中加强民主”。[34]

　　 1980年2月，十一届五中全会上通过了《关于党内政治生活的若干准则》，重申了以民主集中制等为主要内容的党内政治生活准则。《准则》的制定贯彻，对恢复党内正常的政治生活和发展党内民主、健全民主集中制有重要的意义。

　　1981年，十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，系统总结了30多年来开展党内民主的经验教训。决议指出，必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设。

　　1982年，十二大召开，对中央的组织制度作了重要的改变，标志党内民主发展步入科学发展轨道。十二大党章严格规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”[35]；全面赋予党员所享有的八项权利，并特别指出：“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利”[36]；改党中央主席制为总书记制，加强了集体领导；首次专列“党的干部”一章，明确提出“职务都不是终身的，都可以变动或解除”[37]，同时设立中央和省一级的顾问委员会，践行干部“四化”方针；明确规定“党禁止任何形式的个人崇拜”。[38]针对干部选拔任用工作存在的突出问题，中共中央在1986年1月发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》。

　　1987年，十三大专门突出强调了加强党内民主制度建设，并从健全党的民主集中制和集体领导制度、改革和完善党内选举制度、切实保障党员民主权利、疏通党内民主渠道和健全民主生活等四个方面提出了具体措施。十三大还提出以党内民主推进人民民主，并把它作为社会主义民主政治建设的一个途径。根据这一思路，党陆续颁布《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》（1990）、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》（1990）、《关于加强党风和廉政建设的意见》（1990）、《实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》（1990）等党内规章制度制度，党内政治生活向制度化、法规化迈出了坚实的步伐。

　　1992年，十四大则进一步对如何发扬党内民主，有了更为具体的规定：通过加强制度建设、疏通和拓宽党内民主渠道、支持和保护党员依据党章规定的权利发表意见、加强党的纪律和纪律检查工作等方面来加强党内民主。

　　1994年，十四届四中全会把党的建设提到“新的伟大工程”的高度，发展党内民主是多层次、多方面、多途径的，发展党内民主必然推进人民民主。通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，《决定》对党内民主的认识更为科学、准确、完备，提出必须进一步坚持和健全民主集中制，特别要注重制度建设，以完备的制度保障党内民主。依据十四届四中全会精神，1995年和1996年，党中央分别制定颁布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》和《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》。

　　1997年，十五大第一次正式提出了依法治国、建设社会主义法治国家的政治纲领，并把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。对于党内民主建设来说，依法治国方略确立的最大意义就是使党规党法和党内民主制度切实获得了应有的权威。这对于克服党内民主的脆弱性，从严治党，促进党内民主向制度化、法制化和程序化的发展都是至关重要的。

　　2001年十五届六中全会作出《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，强调“坚持民主集中制原则，反对独断专行、软弱涣散”，把“充分发扬民主，维护集中统一”作为加强和改进党的作风建设的重要环节，认为发扬党内民主是党的事业兴旺发达的重要保证。

　　2002年7月中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，对党政干部选拔任用的条件作出了明确规定，从而对党政领导干部的选拔任用和管理进行了全面的规范。

　　（二）理论的创新：以增进党内和谐促进社会和谐（2002至今）

　　2002年，党的十六大报告第一次明确提出“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”[39]的崭新论断，十六大还从基础、重点、切入点、目标及制度完善等方面指明了党内民主在新阶段的发展方向和具体途径。十六大第一次把党内民主置于关系到党的生死存亡的战略高度，反映了党对执政党建设规律和中国特色社会主义民主政治建设规律之间的内在联系的进一步深化，为新世纪加强党内民主建设并以此进一步推动中国特色社会主义民主政治的发展指明了方向。

　　2004年，十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》[40]，指出党的执政能力有五个方面，在党的五个执政能力中，包含“发展社会主义民主政治的能力”，逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举。2004年颁发的《中国共产党党内监督条例（试行）》，进一步明确地规范了党内的民主监督，加大了监督的力度。2006年颁发的《中国共产党党员权利保障条例》，完整地赋予党员的党内生活民主权利。2006年下发的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》等文件，健全了对干部的民主管理。

　　2007年，中共十七大报告在继十六大提出“党内民主是党的生命”之后，进而提出“人民民主是社会主义的生命”的重要命题，指出“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”[41]十七大报告总结了十六大以来发展党内民主的实践经验，从推进党务公开、完善党的代表大会制度、完善党的决策体制、建立健全常委会向全委会报告制度、改革和完善党内选举制度五个方面对今后党内民主建设作出了重要部署，为在新的历史条件下进一步加强党内民主建设指明了方向。

　　十七大强调人民民主是社会主义民主的本质和核心，要求全党积极推进党内民主建设，并且把党内民主提高到更加重要的地位，

　　2008年制定了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》[42]，奠定充分发挥各级党代表大会代表作用的制度基础。

　　2009年7月，中央印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定党政领导干部受到问责的主要有七项内容。

　　2009年9月，十七届四中全会通过《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出“以改革创新的精神推进党的建设新的伟大工程”，并就对怎样推进党内民主，提出要“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”，要“完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制”。[43]

　　四、党内民主发展的基本历史经验

　　历史发展反复不断地证明，党内民主的发展的好，党的领导的革命、建设和改革事业就能够顺利进行；反之，没有正常的党内民主生活，党就不可能形成正确的领导，而领导的失误和无效所导致的党所领导事业的危机，则反过来加剧党内民主生存的困难。中国共产党经过89年的艰苦探索和不断实践，逐步确立了党内民主发展的指导思想，创造了丰富的党内民主实践形式，形成了比较系统、稳定的党内民主理论，同时也积累了宝贵的经验。

　　（一）党内民主是党的生命，以党内民主推动人民民主

　　在不同的历史时期，党出于存在和发展壮大的政治需要，对党的生命这个理论命题的认识是与时俱进，不断深化。在民主革命时期，提出政策和策略是党的生命。1956年，中共八大召开，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中强调指出：“党的团结和统一是党的生命，不能设想党需要一个不爱护党的生命的党员。”[44]十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的第二代党中央领导集体，认真总结正反两方面经验教训，提出了恢复、健全和完善民主集中制的问题，积极探索在改革开放条件下发展党内民主的新思路。在纪念中国共产党成立80周年大会上，江泽民同志指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性主动性创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”[45]在新世纪，面对世情、国情、党情和党的历史方位的变化，提出了党内民主是党的生命。党的十六大提出“党内民主是党的生命”[46]的理论命题，它把党内民主提高到关于党的生死存亡的战略高度。党内民主不仅可以供给正确的政策和策略，而且可以造就党的团结统一的政治局面。从关于党的生命的三个理论命题的演进可以发现，党对党的生命的认识是逐步深化，并最终认识到党的生命的本质——党内民主。

　　中共十七大报告在继十六大提出“党内民主是党的生命”之后，进而提出“人民民主是社会主义的生命”的重要命题。十七大强调人民民主是社会主义民主的本质和核心，要求全党积极推进党内民主建设，并且把党内民主提高到更加重要的地位，“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”[47]十六大、十七大以来，中共形成以党内民主带动人民民主的新理念，将党内民主提到新的地位和水平。

　　（二）发展党内民主，必须坚持实事求是，一切从国情党情出发

　　发展党内民主，最重要的就是要研究我们自己的国情党情，尤其是要把党情摸清摸透，根据实际情况决定推进党内民主的进程和途径。任何民主的发展都是有条件的，都要受到经济、政治、文化、历史传统和党员乃至全体公民素质等多方面因素的制约。

　　党内民主建设受其所处的政治生态环境的影响和制约，其中，政党与法律、政党与政权、政党与社会的关系是特定政治生态环境中影响党内民主建设的最基本的决定性因素。服务于党的执政使命和中心任务是党内民主建设的根本方向，加强党内民主建设，必须牢牢把握正确方向，紧紧围绕党的执政使命和中心任务来开展；脱离了党的执政使命和中心任务，片面地孤立地追求形式上的民主，发展党内民主就会失去正确的方向和强大的动力。

　　当前，我国还处在社会主义的初级阶段，经济、文化比较落后而又发展很不平衡，党的组织和党员的状况也有很多的不同。因此，发展党内民主，必须考虑到国情党情，分步骤、分层次地进行。对不同地区党组织的要求有所不同，对中央组织、地方组织和基层组织的要求也应有所不同，对不同类型的基层党组织的要求也应有所不同。我国社会主义初级阶段的长期性艰巨性，决定了党内民主必然经历一个长期的、渐进式的发展过程。发展党内民主既要有紧迫感，又不能急于求成，必须在党的坚强领导下，分阶段、分步骤、有计划、有秩序地加以推进。

　　进入新世纪新阶段，我们面临的国际形势更加复杂多变，改革与发展的任务更加艰巨繁重，我们党的自身建设也不断出现新情况、新问题、新矛盾，维护党的统一领导尤为重要；同时我们应该看到，经过30多年的改革和建设，我国的经济发展水平显著提高，广大党员的民主意识普遍增强，在人民民主积极推进的形势下，我们在发展党内民主问题上，应该具有强烈的时代感和紧迫感，在党内民主建设方面迈出更加坚实的步伐。

　　（三）发展党内民主，必须坚持党员的主体地位，保障党员的民主权利

　　党员是党的肌体的细胞和党的行为主体，发展党内民主，离不开全体党员的共同努力。坚持党员的主体地位、保障党员的民主权利是发展党内民主首要的和根本的问题。党在历史上犯错误和出现重大问题，重要原因之一，就是党员的民主权利得不到保障。新中国成立后，党的八大党章明确规定了党员的知情权、建议权、选举权、批评权、辩诉权、申诉权和控诉权等七项权利，比首次规定党员民主权利的七大党章多了三条，使党员享有更多的民主权利。党的十二大后，党员享有的民主权利进一步增多，包括党员具有参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的培养和训练的权利；党员具有表决权；要求有关组织给以负责的答复的权利等。同时，新党章严格规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。1994年12月，中共中央发布了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》[48]，这是党的历史上第一个保护党员民主权利的专门党内法规，它全面系统地规范了党组织和党员在保障党员权利方面的工作和活动。2004年9月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》[49]，这个条例是建党以来有关党员权利的最全面、最系统的规定，对党员权利的范围、权利的行使和保障都作了系统而明确的规定。十六届四中全会突出强调了党员的知情权，第一次提出增强党组织工作的透明度，必将更好地保障党员的知情权和参与权，促进党内民主的发展。十七大再次强调尊重党员主体地位，保障党员民主权利，赋予党员在党内的主体地位，进一步夯实保障党员权利的基础。十七届四中全会明确提出要以落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，这充分表明我们党对党员民主权利的落实更加务实。

　　（四）加强制度建设，是发展党内民主的关键

　　党的制度，是党内行为的准则。党内民主的制度化是巩固党内民主发展成果的根本之策。党内民主制度的有效维护、忠诚执行和有效运作，不仅推动着党内民主，也维护了党内民主。1980年，邓小平在总结“文革”的经验教训时指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[50]，要保证党内民主能够顺利发展就“必须使民主制度化、法律化”[51]。

　　民主革命时期，党通过加强党委会制度和其他制度，发展了党内民主，使党的集体领导和运作更加规范化，为党内民主的实现奠定了重要基础。新中国成立60年来，我党在实践中逐渐探索并形成了以党代会、党委会、党内选举、党内监督、党员权利保障等五大制度为基础的党内民主运行机制，使党内民主实现良性运转。历史的经验证明：实现党内民主的制度化和规范化，是党内民主走向成熟的关键。

　　（五）加强党内监督，是发展党内民主的保障

　　新中国成立后，党就建立了中央和地方监察委员会，对各级党组织和党员实施自上而下和自下而上相结合的监督。十二大后，党提出要从严治党，党内监督也表现出新的特点，主要是形成了以制度监督为核心、多种监督形式相结合的监督模式。诸如，党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作；党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督等。2003年12月，中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，这是我党第一部关于党内监督的专门法规，标志着党内监督正式走上了制度化、规范化、程序化的轨道。十六届四中全会提出了实行党务公开，建立巡视制度，依法实行罢免制、质询制、问责制等一系列制度，拓宽和健全了监督渠道，加强了对权力运行的监督和制约。党的十七大充分肯定了十六届四中全会以来党内监督取得的成就，进一步提出了实行中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督，以及党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。这就理顺了党内权力授受关系，明晰了监督的主客体关系，有利于推进党内监督的稳健发展。

　　在党的80多年的建设历程和60多年的执政历史中，党内民主建设方面尽管有过曲折，也还存在很多问题，但是无论是从理论上还是在实践上都积累了丰富的经验，同时又建立了党内民主发展的基本制度框架，这是新时期党内民主建设的重要资源和基础。在当前国际国内形势下，我国发展面临的机遇前所未有，面对的挑战也前所未有，既有许多有利条件，也有不少不利因素。我们有理由相信，在充分开发党内既有的民主资源的基础上，适应新时代的新要求，积极进行理论创新、制度创新和实践创新，我们党的党内民主必将取得新的发展。

 

 

　　

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