【吴超】全面深化改革中的信访制度创新

　　2012年，中共十八大报告明确“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，把“完善信访制度”列为加强和创新社会管理的重要内容。[2]在全面推进改革开放的新形势下，信访制度的改革和创新进一步推进，逐步被纳入全面深化改革的总目标，成为创新社会治理体制的重要内容。

　　　一、十八大以来信访制度的改革和创新  

　　十八大以来，全国的信访形势总体平稳，呈现出“信升访降”的良好趋势。2013年1至10月份，信访总量是604万件（人）次，同比下降了2.1%。来信数量上升了3.8%，来访批次、人次分别同比下降了2.1%和3.2%。群众来信中，给党委政府提建议的比例，提高了3.8个百分点。[3] 2013年9月，中国向联合国人权理事会提交的《国家人权报告》在第三部分“促进和保护人权的成绩和做法”中对信访工作给予充分的肯定：“各级政府及其工作部门、信访工作机构认真贯彻实施《信访条例》，畅通和规范信访渠道，大力推广网上信访、专线电话等做法，完善公民建议征集机制，健全信息汇集分析制度，扎实开展领导干部接访下访、矛盾纠纷排查化解、信访积案化解等工作，切实维护了公民的合法权益”。[4]

　　信访制度的改革和创新进一步推进，在涉诉涉法信访工作改革、探索网上信访、用群众工作统揽信访工作和改革信访情况通报制度等方面取得重要进展。

　　涉诉涉法信访工作改革  

　　2013年1月7日，全国政法工作会议召开，把涉法涉诉信访工作机制改革确定为政法系统重点改革之一，明确了试点先行的工作思路，推动在法治轨道内处理涉法涉诉信访问题。按照试点先行的工作思路，分四批部署全国政法机关逐步开展试点工作。至2013年10月，试点工作在全国推开。2013年12月开始，信访部门对涉诉涉法信访事项采取“不受理、不交办、不协调”，支持政法机关依法处理涉法涉诉信访问题。对前来上访的涉法涉诉群众进行疏导、解释，引导他们到政法部门按程序反映问题，尊重司法结论，维护司法权威。另外，对遇到的新情况、新问题认真研究，及时分析，负责任地向有关机关提出意见和建议，共同做好这项工作。[5]

　　十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”。2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，全面阐述了建立涉法涉诉信访依法终结制度、依法处理涉法涉诉信访问题的主要内容、配套措施和具体工作要求。

　　从试点工作情况看，涉法涉诉信访数量开始下降，群众到党政信访部门反映涉法涉诉信访问题的少了，依法律按程序到政法机关进行申诉的多了。推动涉法涉诉信访工作机制改革，既是全面推进依法治国的必然要求，也是维护最广大人民根本利益的需要，各种社会矛盾，最终还是要在规范的、法律的轨道上解决。

　　用群众工作统揽信访工作 

　　信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，用群众工作统揽信访工作，来自于多年信访工作的实践，是对党的群众工作、信访工作理论的丰富和发展。2005年，河南省漯河义马市成立群众工作部，探索用群众工作统揽信访工作、促进社会和谐稳定。2009年1月，河南全省18个省辖市，58个县市区全部挂牌成立党委群众工作部。其后，山东、湖南、贵州、辽宁等地也都设立类似机构。2011年，海南省成立全国第一个省级群众工作部——海南省委群众工作部，将“群众工作统揽信访工作”提高到省级层面。2012年7月，全国已有29个省份的180多个市（地、州），1300多个县（市、区）开展了试点工作。[6]“群众工作部”的设立，实际上是把信访工作与党的群众工作、政府的社会管理工作有机地融为一体。群众工作部的设立是对现有信访组织及其功能进行的整合，增强信访机构的职能，提高其协调解决信访问题的能力，这是当前中国信访制度改革的现实选择。[7]

　　2013年10月11日，纪念毛泽东批示“枫桥经验”[8]50周年大会在浙江杭州召开。习近平就坚持和发展“枫桥经验”强调，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。10月12日，全国信访工作专题会议12日在宁波召开，会议要求进一步坚持和发展“枫桥经验”。坚持和发展“枫桥经验”就是继承和发扬优良传统，以与时俱进的精神，创新群众工作方法，完善群众工作制度机制，不断提高新形势下群众工作能力和水平。

　　2014年2月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。《意见》从着力从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制、全面夯实基层基础以及切实加强组织领导等五个方面，对新形势下创新群众工作方法、提高解决信访突出问题做了全面部署。

　　探索网上信访，畅通信访渠道  

　　畅通信访渠道是加强同人民群众联系，及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。各地结合实践逐步形成了一系列行之有效的信息汇集制度在畅通渠道方面，建立了领导干部接访、亲自批阅群众来信、带案下访、网上信访、视频接访、信访代理、绿色邮政、民生热线、“市长电话”等制度。2013年7月1日，国家投诉受理中心成立并开展“网上信访”，建立“网下办理，网上流转”的群众信访事项办理程序，将接待来访、办理来信、督查督办、接受投诉等全部信访事项放在网上流转，把受理、办理和处理结果等重要环节和内容通过网络公开，实现信访事项的“可查询、可跟踪、可督办、可评价”。全国信访信息系统不断完善，各省、区、市和46个中央部门与全国信访数据中心实现互联互通，搭建了快捷高效受理群众诉求的新平台。截至11月25日，共受理投诉130172件，约9.5万件都已转送和交办给有关的地方和部门，对不予受理的投诉也在网上告知，网上信访逐步成为群众信访的重要渠道，信访办理效率明显提高。[9]

　　2013年11月1日，国家信访局启动群众满意度评价试点工作，把办理工作置于群众的监督之下。十八届三中全会明确要求“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制”，把网上信访逐步作为解决信访问题的主渠道。网上信访让群众更多地通过网络平台反映诉求，降低信访成本，大大提高了办理速度和效率，大部分地方可以做到2个工作日信访部门完成接收和办理工作，5个工作日投诉的信访事项可以转到相关责任单位。

　　　改革信访情况通报制度，引导依法逐级走访  

　　信访排名开始与2005年新修订的《信访条例》的颁布实施。《条例》第七条规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制”，追究有关责任人员的责任，并在“一定范围内予以通报”，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。以此，国家信访部门每月会对各省（市、区）“非正常上访”人次数进行排。信访排名促使地方领导重视信访工作，解决信访案件，2005年以后信访总量在持续攀升12年后出现连年下降。同时，由于社会转型时期的社会矛盾的多发突发，加以法治建设的不够完善和国家治理能力的欠缺，信访排名制度造成地方信访压力很大，导致各地信访部门不惜采取各种手段围堵、拦截群众上访，甚至雇佣“黑保安”，设置“黑监狱”，屡屡发生恶性事件。

　　2013年2月起，国家信访局取消信访排名通报[10]，改变过去“大排名、大通报”的做法，实行“点对点、一对一”向地方通报进京非正常上访情况。随后，一些地方也陆续开始取消信访考核和排名。取消信访考核和排名后，上访人数不再与当地政府信访工作评价直接挂钩，从而推动地方政府把信访工作重点从减少信访数量，转为依法维护群众信访权利，把精力放在源头治理和减少问题上。2014年4月，国家信访局发布《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》，对越级走访进行规定，但通过网络、邮件等形式进行信访则不受限制。《办法》实施后，对于越级走访的信访人，采取相应的方式进行劝导，依法保障人民群众的正常信访活动，积极引导群众依法逐级反映诉求，依法及时就地解决问题。不受理越级上访，实行逐级上访，引导网上信访，能够大大降低信访成本，有利于提高信访工作效率，构建规范、有序的信访秩序，解决基层信访不断向中央集中等突出性问题，从制度上明确各级党政机关信访责任，进一步落实逐级解决信访事项机制。 6月13日，全国依法逐级走访工作电视电话会议在京召开，强调要全面推行依法逐级走访，进一步压实信访事项办理责任，规范工作程序，推动及时就地解决信访问题，切实维护好群众的合法权益。

　　　二、当前信访制度面临的复杂严峻形势  

　　当前全国的信访形势总体平稳，呈现出“信升访降”的良好趋势。尽管如此，信访总量依然较大，2013年1至10月份的信访总量是604万件（人）次；一些领域的信访问题所占比重下降，但问题依然比较集中，主要还是反映利益诉求，集中在民生领域，如农村土地征用、城镇房屋拆迁、劳动和社会保障依然是群众反映较为突出的问题。[11]特别是随着全面深化改革的进一步推进，涉及到利益格局的调整和社会阶层的分化，导致各种利益关系交织叠加，社会矛盾大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，社会矛盾触点多、燃点低、处理难，并明显体现出群体性和常态化的特征。这一时期，各项民主制度的运行中还存在着这样或那样的偏颇，还没有形成健全的政治参与的民主运行机制和程序，一些具体利益表达机制和矛盾化解机制还不够完善和健全，势必进一步导致各种矛盾和问题涌入信访这一渠道。

　　现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从横向上看，党委系统、人大系统、政府系统、政协系统、司法系统、军队系统和群团组织以及国有大中型企业和事业单位，均设有信访工作机构；从纵向上看，已经形成了从中央到省、市、县四级信访工作机构网络体系，并进一步延伸到乡镇（街道）、村（居）委会和社区，基本上形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。信访中的问题，有的涉及到几个部门或地区，信访部门虽然是个综合部门，但它不能把什么问题都包揽下来。中央信访机构与中央各部门及地方信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方、中央直属部门的信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。国家信访局经过2000年的机构升格，己成为副部级单位，但仍属于中央办公厅、国务院办公厅管理的国家局，尚未列入中央国家机关系列。地方各级信访机构直属于本级党委政府，规格与有权承办单位平级，甚至更低，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，不具有相对独立性，也不能对承办单位的实体处理意见进行监督。

　　目前指导中国信访活动的法律规范体系在实践中突出的问题表现在各级信访立法不统一、法律规范效力层级低以及各级信访部门之间缺乏协调的问题。2005年《信访条例》是信访工作法律制度体系中的主体性法规，作为规范各级人民政府及其工作部门信访部门的重要行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级[12]。国务院信访条例效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关。信访组织体系的多元化客观上造成各级信访机构之间没有严格意义上的隶属关系，缺少权威性的统一归口管理及领导机构。这直接导致信访事项受理及处理的主体不明，信访事项在不同层级机构间来回转办。因此，需要通过制定统一信访法协调各级信访部门及其相互之间隶属关系问题。

　　从制度设计的角度看，权利救济并不是我国信访制度的主要目的或功能，但经过近30年的发展，该制度的权利救济功能实际已经得到了极大的扩展和加强，我国现行有几十部法律先后在不同程度和范围上确认或发展了这一规定。[13]然而，在实践中作为补充性救济的信访制度已经超越其他行政救济途径，并在民众心中逐渐成为优于司法救济的一种特殊权利，“信‘访’不信‘法’”现象突出。

　　传统的观念也对民众心理的影响是长期的和深远的，中国信访制度长期存在的根本原因在于它与中国国情和民间传统之间存在契合。自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。人民群众在自身利益受到损害时常常诉求于政府，过多地采用信访的方式来获得国家救济。传统理念的转变是一个复杂而艰难的过程，当其社会基础还未根本改变，任何奢谈一夜之间取消信访、建立现代法治社会的设想无疑是天方夜谈。

　　三、深化信访制度改革和创新  

　　新世纪以来，信访工作始终围绕中心、服务大局，不断地改革、创新，适应新形势下国家治理的要求，在化解社会矛盾、构建和谐社会建设中发挥着不可替代的重要作用。同时，随着改革的深化和利益格局的调整，各种社会矛盾凸显，信访工作也面临着严峻复杂的形势，迫切需要进一步深化信访制度改革和创新。2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《决定》要求“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[14]这为深化信访工作制度改革指明了努力方向，进一步推进了信访制度的改革和创新。信访制度改革被纳入全面深化改革的总目标，成为创新社会治理体制的重要内容。

　　（一）立足发展，创新信访工作理念  

　　当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象。信访工作关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有的信访问题。解决这一问题，不仅要切实加强信访工作，更重要的是要拓宽视野，跳出信访看信访，站在时代的高度和宏观的角度，从建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体布局出发，立足于政治基础、经济基础、文化基础和体制基础等方面，削弱乃至消除孕育信访突出问题的环境，以探求解决信访问题的治本之策。要从根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，就必须大力推进和谐社会建设，彻底消除产生信访问题的根源，通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。

　　信访理念来源于信访实践，又指导实践，引领信访实践向前发展。信访理念的创新与发展是保障信访事业健康发展的前提。一是发展理念，发展是第一要务，在发展中让人民受益，通过发展保障人民安居乐业，在发展中从根本上解决信访问题；信访工作涉及经济社会各个领域，信访工作做好了，才能有更多精力来谋发展、抓发展。二是大局理念，不断深化对党和国家工作大局的认识，不断调整信访工作大局，坚持服从服务大局，当前要围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，在具体工作中找准服务大局的结合点和着力点，创新信访工作机制方法，化解社会矛盾，推进和谐社会建设。三是群众理念，信访工作本质上是党的群众工作，要始终坚持以人为本、执政为民，把群众工作理念贯穿于信访工作全过程，提高新形势下做好群众工作的能力，积极探索用群众工作理念和方法做好信访工作的新途径新办法。四是法治理念，运用法治思维做好信访工作，深入研究推进信访工作法治化建设问题。

　　（二）信访立法，健全信访制度体系  

　　中国政治体制改革的成功经验表明，信访治理的改革必须立足于中国的历史和现实，走法治化道路是深化和完善信访制度改革的根本途径。制定统一信访法，对于信访事业本身的发展、人民群众合法权益的保障以及社会的稳定，对于中国特色社会主义法律制度的完善、法治社会的建设和推进，对于和谐社会和中国梦的实现，都极为重要。基于现实的必要性和紧迫性，信访立法必须加快推进，缩短立法周期，尽快取得立法成果。

　　制定统一信访法是一个系统的大工程，涉及的具体内容很多，应着重解决以下主要问题：

　　统一立法。由于现行《信访条例》效力层级低方面的问题，实践中出现对人大信访、政协信访、军队信访等其他系统信访无法统一调整、规制的问题。同时，也与信访是宪法实现的重要保障地位不相匹配。因此，在信访立法中应明确提高信访的立法位阶，由全国人大或全国人大常委会直接立法；同时扩大信访制度立法的适用范围，统一规范全国各类信访机构的地位、组成、编制、预算、工作制度和工作规程等。

　　信访制度的性质和地位。信访制度是党和政府的一项重要工作，是构建和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是为群众排忧解难的工作。信访法应首先明确信访制度的性质和法律定位问题，信访制度应是我国核心政制制度如人民代表大会、司法等制度以外，配合、补充其正常运转的辅助政制制度。

　　由于信访问题涉及面广、成因复杂，加之信访具有主体多方性、内容多样性、形式灵活性、效力直接性等特点，信访立法较其他法律而言，更具有开放性和关联性，尤其需要注意与其他相关法律法规的衔接性问题。

　　（三）坚持用群众工作方法，解决信访突出问题  

　　群众工作贯穿于党和国家工作的各个领域和各个方面，是一项全局性、经常性的工作。信访工作说到底是群众工作，要把信访工作放在党的群众工作的全局中去把握，以群众工作统揽信访工作，使信访工作与党的群众工作、政府的社会治理工作有机融为一体。坚持用群众工作统揽信访工作，要找准做好新形势下信访工作的现实着力点。用群众工作统揽信访工作，根本上要始终坚持人民的主体地位，以人为本，依靠群众，大力保障和改善民生，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。制度上，用群众工作统揽信访工作促进了群众工作和信访工作常态化、系统化、规范化，探索与之相适应的领导体制、工作体系、工作制度和工作方法，在有效化解信访问题的同时，密切了党群、干群关系，为各地经济社会发展创造了和谐稳定的环境。机构设置上，横向方面要理顺专职信访机构与同级政府职能部门信访机构的关系，纵向方面要明晰各级专职信访机构与下级政府专职信访机构之间的隶属关系，在纵横向各信访机构之间配置一条具有实质约束力的权力链，将它们有效联接起来。职能上，用群众工作统揽信访工作通过向两头延伸，使信访工作关口前移、重心下移，由过去的办信接访延伸到组织汇集分析社情民意、开展矛盾纠纷排查化解和预防，把矛盾化解在萌芽状态和基层。机制上，进一步形成建立健全群众诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制和权益保障机制。方法上，坚持科学民主依法决策，从源头上预防信访问题，建立健全群众工作的群众参与机制和激励机制，要下大力气解决群众合理诉求。要坚持和发扬“枫桥经验”，完善大调解工作体系，最大限度地把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，稳步推进涉法涉诉信访工作改革，努力把解决群众诉求、化解社会矛盾工作纳入法治化轨道。

　　（四）完善信访工作机制，创新社会治理方式  

　　当前，在创新治理中完善信访工作机制，迫切需要通过改革和创新，让信访工作更加畅通信访渠道、规范信访运行机制、公开信访办理过程、有效解决群众合理诉求。

　　诉求表达是协调利益关系、调处社会矛盾的前提，没有诉求表达就难以实现准确有效的利益协调和矛盾化解。引导人民群众依法表达诉求作为重要内容，既要建立自上而下定期察看民情、听取民意的机制，也要建立自下而上反映民声、民心的机制，依法按政策及时妥善处理群众的合理诉求，并及时反馈处理结果。实行网上受理信访制度，是信访改革的重点内容。完善网上信访要依托互联网，要进一步规范网上信访的办理工作规程和规则，推进全国网上信访的规范化；在市县级试点，实行联合接访；建立覆盖全国的网上信访受理平台，形成网上受理、网下办理、网上回复、网上公开的工作机制，让投诉的群众在网上可以查询、跟踪、监督、评价整个事项办理的全过程，逐步把网上信访作为解决信访问题的主渠道。

　　解决群众合理诉求、维护群众合法权益是信访工作的核心。在法治社会，司法是化解矛盾、处理纠纷、实现社会公平正义的最后一道防线，是公民维护权利、讨要“说法”、解决纠纷、寻求救济最权威、最有效的制度安排。作为东方经验，应充分发挥调解在化解社会矛盾，缓和社会冲突，消解社会对立，促进社会和谐的重要作用和优势。整合社会资源，理顺工作关系，把传统有效做法与现代科技手段有机结合起来，充分运用政策、法律、经济、行政等手段以及教育、协商、调解、疏导、听证等办法综合施策，使各项工作运转更加协调规范有序。通过人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，实现诉讼和调解的对接，充分发挥诉讼调解与大调解机制的优势，提高调解解决纠纷的效率。[15]

　　新形势、新情况、新问题赋予了信访工作新内涵、新定位和新要求，信访理论研究显得更加重要。立足工作层面的信访理论研究已经难以满足信访工作的要求，建立专业化、专职化的研究机构，培养信访专业人才，成为信访工作发展和深化的重要趋势。加强信访理论研究要着眼于认知信访工作的客观规律，研究总结出群众信访活动的规律特点；要着眼于推动信访工作的长远发展，既要注重信访工作当下重点难点问题的破解，又要注重事关信访工作长远发展的重大战略问题研究，切实增强把握信访工作全局的能力。

　　本文系国家社会科学基金青年项目《中国信访制度史研究》（10CDJ002）的阶段性成果

　　[1]吴超，中国社会科学院当代中国研究所副研究员，国家行政学院博士后；刘二伟，北京市信访矛盾分析研究中心专题部主任。

　　[2]《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年，第35页。

　　[3]《人民日报》2013年11月29日。

　　[4]《人民日报》2013年9月25日。

　　[5]龚维斌主编：《中国社会体制改革报告NO2》（2014），社会科学文献出版社2014年版，第6页。

　　[6]《第六次全国信访工作会议以来信访工作成就综述》，《人民日报》2012年7月13日。

　　[7]《重唱“群众”这首歌 多个地方党委成立群众工作部》，《南方周末》2011年7月11日。

　　[8]20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”。1963年，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。

　　[9]《人民日报》2013年11月29日。

　　[10]信访排名通报是对各地重复进京非正常上访情况的排名和通报。

　　[11]《人民日报》2013年11月29日。

　　[12]在中国的法律渊源中，宪法具有最高效力，其次为全国人大及其常委会制定的法律，第三为国务院制定的行政法规。

　　[13]参见2002年《民办教育促进法》第42条；2003年《行政许可法》第65条；2005年《治安管理处罚法》第114条；2005年《公务员法》第90-94、101（6）条；2006年《各级人民代表大会常务委员会监督法》第9条；2007年《劳动合同法》第32条第2款；2007年《城乡规划法》第9条第2条；2007年《物权法》第63条第2款；2009年《食品安全法》第10条。

　　[14]《人民日报》2013年11月16日。

　　[15]诉调对接主要是两种模式：一种是司法主导诉前调解和诉讼调解模式；另一种是ADR（Alternative Dispute Resolution）模式，即替代性解决争议，除了司法诉讼和仲裁以外的解决争议的各种方法，是当事人之间达成的自愿的解决争议的方法。