【吴超】信访制度化始末
- 作 者
- 吴超
- 发表/出版时间
- 2011年09月28日
- 学科分类
- 社会史研究
- 成果类型
- 论文
- 发表/出版情况
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当代中国快速转型的起点，始于1949年新中国成立。伴随着这一转型过程，信访治理这一极具中国特色的社会主义国家治理方式，开始创建、发展并不断调整、完善。
回顾60多年的发展史，信访治理始终围绕着社会转型的中心任务，为大局服务。由于不同历史时期的社会政治、经济状况和国家的中心工作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能也都有所不同。信访治理作为一种高度灵活和强大生命力的政治机制，适应了不同历史时期国家治理的特殊要求，发挥着不可替代的作用。
至今，信访已经从最初的处理“人民来信来访”，发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系。历史的经验表明，信访治理的改革也必须立足于中国的历史和现实，把完善信访制度、走法制化道路作为深化改革的基本途径。
1949～1978年：创建和发展
1949年—1956年的短短数年间，中国社会制度经历了巨变。这一时期，信访活动也空前活跃，新政权加强了对来信来访问题的处理，设立处理信访工作的专门机构，制定各种规章制度，以规范信访治理。
1950年初，中共中央办公厅秘书室成立，专门负责处理群众写给毛泽东等中央领导的信件。1951年5月16日，毛泽东批示，“要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”。该批示指明了信访工作的性质和主要功能，成为信访工作制度化建设的开端。
同年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定。这个仅有六条内容的简要“决定”，是共和国历史上第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。
此后，全国各地普遍开始加强信访工作，结合各地实际情况制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。党政机关、企事业单位也逐步设置和健全信访机构，增加专、兼职信访干部。
1957年1至9月，中共中央办公厅受理来信10万多件次，形成了建国后的第一次信访高潮。同年5月，全国第一次信访工作会议召开。11月，《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》颁布实施，标志着当代信访治理制度的正式形成。
这一时期的信访内容，大多和当时的政治运动、中心工作和各项政策法令及生产形势相关，即使反映个人问题，也或多或少和这些内容有关。比如，很大一部分信访，主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出意见、建议和批评。
1957年后，随着国家政治形势发生剧烈变化，“左”的错误波及到很多方面，人民群众的来信来访显著减少，信访工作也出现了严重滑坡。后虽经调整恢复，但到文革时期，信访治理终于遭到严重破坏和功能变异，全国的信访工作基本上处于停滞和半停滞状态，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态，有的被撤销、解散，有的被降格为信访组。国务院秘书厅信访室先后改为国务院办公室信访处、国务院办公室信访室和国务院办公厅信访局。
在当时十分混乱的情况下，信访工作仍以特殊的方式有所开展。1968年6月6日，国务院秘书厅信访室成立了“总理亲启信办理小组”，成为沟通和反映信息的重要渠道，一直工作到1972年初。1972年后情况虽有好转，但原有的规章制度已不适用，新的工作秩序又没建立起来，始终处于维持、应付状况。
在1957年—1976年的20年间，信访活动受到政治运动的很大制约。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。
“文革”结束后，来信来访数量成倍增长，迫切要求平反冤假错案、落实政策。1978年9月召开的第二次全国信访工作会议，距离1957年第一次全国信访工作会议已21年之久。会议讨论、印发、交流了中央和有关部门、省市制定的具体政策草稿，涉及遣返遗留、上山下乡、城市私有房产、平反后的工资工龄、成份出身、户口等近十个具有普遍性的政策问题，为会后各地政策的正式出台奠定了基础。这些政策文件为以后三年的大规模平反运动确立了标准和政策依据。
1978～2002年:信访治理改革
改革开放以来，社会转型不断加快，各种矛盾和冲突大量涌现，信访量急剧上升，集体上访、越级上访不断增多，信访面临着巨大的挑战。信访制度建设迅速步入迅速恢复发展的轨道，信访功能重新定位为“为经济建设和改革开放服务”，信访制度建设进入一个依法治理与制度创新的全新时期。
十一届三中全会之后，信访治理开始步入正常发展轨道。1979年8、9月间，从中央到各地方陆续成立信访工作领导小组，全国约抽调了20万干部和中央机关的千人检查组一同深入到基层，解决上访人的要求和问题。
1980年9月，撤销中共中央办公厅和国务院办公厅人民来访联合接待室，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅和国务院办公厅分别成立人民来访接待机构。各地信访机构也做了相应的调整。一系列信访制度得以迅速恢复发展，并逐步建立健全。
1982年2月，第三次全国信访工作会议在北京召开，通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，明确“分级负责、归口办理”、“依法办信访”、“件件有着落、有结果”的原则，规定县以上各级党政机关都必须设置信访机构，使信访机构成为党政部门的一个常设性部门。由于当时信访工作几乎上无法可依，该草案实际上担当了行政法规的角色，具有相当的约束力和强制力。
同年8月28日，《人民日报》头版重点报道了三中全会以来的信访治理状况，指出“三年来上访人数显著减少，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加”。全国大规模的平反冤假错案工作基本结束。
此后，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，信访治理的主要功能逐渐转移到“为促进改革开放和经济建设服务”上来。
1982年2月第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，强调要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，当前信访工作担负的主要任务就是为党的中心工作服务。
20世纪90年代中后期是信访法规集中出台的时期，标志着信访治理开始由政策规定向法制化轨道的转变。1995年10月28日，建国后第一部严格意义的信访行政法规《信访条例》正式颁布。虽然只是一部行政法规，但基于现实国情，该条例对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有一定约束力，因此被认为是当代中国信访活动的基本法。
条例颁布两天后，第四次全国信访工作会议召开。此后，各地根据《信访条例》的精神，纷纷制订了各地方性的信访法律法规，整个信访法律法规体系日臻完善。截至2001年9月，许多省（区、市）和中央有关部委制定的与《信访条例》相配套的法规、制度有226部（个）。
在国家的高度重视和巨大的信访压力之下，信访部门的规格和地位也得以提高。2000年2月13日，中办国办信访局更名为国家信访局，升格为副部级单位。2001年9月27日到29日，全国第五次信访工作会议在北京举行，会议分析了信访活动出现的新变化，要求正确把握信访工作的新形势。
2002年以后，随着科学发展的转型，信访治理进入一个新阶段。信访工作是构建社会主义和谐社会的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分，是以改善民生为重点的社会建设的重要内容。
在这一时期，一方面，信访工作总体形势明显好转，另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。
2003年，胡锦涛、温家宝分别通过批示、讲话途径强调做好信访工作。一些行之有效的信访办理新形式，如人大监督、联席会议、信访听证、下访、接访等，推进了信访制度改革的深化和完善。
2005年5月1日，新修订的《信访条例》正式施行。新条例内涵丰富，针对性和可操作性较强，充分体现了构建社会主义和谐社会的要求。信访治理改革迈出重要的一步。
2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位。
2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开第六次全国信访工作会议。“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体。”
2007年10月，中共十七大从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。
2011年6月15日下午，建党90周年之际，中共海南省委群众工作部正式成立，省信访局升格为正厅级单位与省委群众工作部合署办公。这是全国第一个省级层面的群众工作部。早在2005年，河南省义马市在原信访局的基础上成立了群众工作部，以信访部门为基础，联合众多行政执法部门而成立的。“义马经验”引起了社会各界的高度关注，全国已有10多个省份在陆续市、县成立群众工作部，并逐渐形成了一套较为成熟的组织和工作机制。用群众工作统揽信访工作，来自于多年信访工作的实践，是对共产党的群众工作、信访工作理论的丰富和发展。
在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，根本不可能解决所有信访问题。当前信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，实际上只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。
解决信访必须从深化信访制度改革入手，走法治化道路。就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，我们可以充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。
信访治理60多年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。以法治访是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访治理改革的基本方向。