【吴超】中国当代信访史研究中的基本问题探讨

信访制度是一项独具中国社会主义特色的政治制度设计，在共和国成立以来的60年里，信访制度发挥了不可替代的重要作用。中国当代信访史是中华人民共和国政治史、社会史和政治体制改革史的重要组成部分，对其进行系统研究，有助于深入研究中华人民共和国的历史，进一步推动信访制度的改革和完善，使其更好地构建社会主义和谐社会服务。

中国当代信访制度，有着悠久的历史渊源，并且在不同历史时期的国家管理中都起着重要作用。建国以来，信访已经从处理“人民来信来访”发展成为一项包括人大信访、行政信访、法院与检察院的司法信访等在内的完备的制度体系，有关信访的研究也取得了一定进展。

对信访制度的研究大致可分为四个阶段：

一是长期的实践积累阶段(1949年共和国成立至1982年第三次全国信访会议召开)。这一阶段主要是信访制度的创设与实践以及信访工作的经验总结。

二是厚积薄发阶段(1982年至1991年全国首届信访工作研讨会召开)。十一届三中全会后，各级领导同志对信访工作、信访理论的研究非常重视，各地加强了对信访干部的培训，一些地方成立了信访学会、协会和理论研究会，信访理论研究普遍、深入地开展起来。中共中央办公厅、国务院办公厅信访局创办《人民信访》杂志，各省、自治区、直辖市也都先后创办了类似的刊物。这一时期，信访部门和个人编写、出版了一些信访教材，供本地区、本系统培训信访干部使用；同时还陆续出版了一些信访理论专著和信访知识书籍，如：《信访工作》[①]、《信访工作基本知识》[②]、《信访学知识》[③]等。1991年5月16–20日首届全国信访工作理论研讨会于在北京召开，推动了信访工作与信访理论的深入研究。[④]

三是拓展阶段(1991年至2002年)。20世纪90年代以后，信访总量的连年攀升，各地纷纷进行了信访制度的调整和创新。信访工作者进一步加强了对信访制度实践经验的总结及信访的成因规律的探讨，继续宣传普及信访知识，进行制度创新；广大学者也认识到信访的重要性，纷纷进入这一研究领域，信访学开始形成。代表性著作有《信访学概论》（华夏出版社1991年版，辽宁大学出版社1987年版）、《信访心理学》（陕西人民出版社1988年版，中国卓越出版公司1989年版）、《应用信访学》（华龄出版社1991 年版）等，史学方面有刁杰成《人民信访史略》[⑤]（北京经济学院出版社1996年版）、胡中才《古代“信访”史话》[⑥] 。这一时期出版的国家领导人的传记、文稿中以及各种法律文件汇编也披露了一些珍贵的信访资料，一些政治学、法学社会学著作也对信访有所论述。

四是深化提高，系统化理论化阶段（2003年至今）。2003年“信访洪峰”后，信访制度成为研究的热点，信访制度的存废成为争论的焦点。这一大争论导致了信访理论研究的长足进展，研究成果颇丰，涉及到政治学、法学、历史学、社会学、心理学、统计学等多学科，出现了学科交叉、综合研究，并且对中国古代和国外相似的信访制度进行比较研究，信访理论逐渐系统化理论化。2005《信访条例》的颁布使争论暂时告以段落，然而却远未结束，更多的关注信访制度合理性研究以及改革路径和方向的研讨。代表性著作有于建嵘《中国信访制度批判》（中国农村研究网2005年1月22日）、李秋学《中国古代信访制度的法律文化分析》（中国社会科学院法学所博士后出站报告，2004年）、郑欣《乡村政治中的博弃生存》（中国社会科学出版社2005年版）、李宏勃《法制现代化进程中的人民信访》（清华大学出版社 2007年版）、金国华、汤啸天主编《信访制度改革研究》（法律出版社2007年版）等。此外，尚有上千篇学术研讨论文及数十篇学位论文加入这一研讨行列。

通过文献检索，发现对信访的研究大多数是从政治学、社会学、法学甚至新闻学角度研究信访，信访史方面的著作仅有有限的几本。胡中才《古代“信访”史话》一书对中国古代“信访”活动、“信访”法律、“信访”机构雏形等“信访”文化遗产进行了广泛的探讨，总结了古代“信访”活动的经验与教训。刁杰成《人民信访史略》是唯一一本系统分析和介绍建国以来至1995年期间信访工作发展史的专著，详细地介绍了我国信访制度的发展和演变，是迄今为止信访制度研究中引用最多的历史资料文献。一些地方志书专设信访志，如《甘肃信访志》（1949-1989）、《天津通志·信访志》[⑦]。信访学概论、信访工作常识类著作对自古以来的信访作了详略不等的概述，对信访活动史、信访机构的形成演变、性质作用、工作的方针原则、信访活动的特点规律、信访信息的分析利用等做了初步的比较系统的归纳总结。

总体看来，学界对信访制度的研究取得了丰硕成果，但是对信访制度史的研究依然匮乏。2003年以来，有关信访的讨论应该说基本涉及到了该问题的方方面面，但大多数是工作经验总结和媒体报道，真正的学理研究并不多；有深度、影响大的主要是社会学、法学、政治学等方面的论著，党史方面的研究很少见，诸多的信访学概论、信访工作常识类著作也只对自古以来的信访作了详略不等的概述。

信访制度创建六十年来的历史经验十分丰富，其中蕴含着大量带规律性的东西。一些基本的重要的规律已经被陆续发现，但还有许多规律有待发现；即使已被发现的规律，也有待人们通过新的实践去深化认识。发现和认识这些规律，实际工作者和理论工作者当然有责任，但国史工作者不仅有更大的责任，而且有独特的优势。这是因为，规律总是隐藏在事物发展过程之中，而史学家的天职就是从中发现带规律性的东西。[⑧]系统考察中国当代信访制度的历史，从中探究其存在的合理性及其内在发展规律，总结其经验和教训，有助于把握信访制度改革方向，推动信访制度的改革和完善。信访制度改革是我国整个政治体制改革的一个有机组成部分，它既受到整体体制改革进程的制约，也能成为推进整个政治体制改革的一个突破口和一个新的支点。“对于过去的新的理解同时也就给予我们对未来的新的展望，而这种展望反过来成了推动理智生活和社会生活的一种动力。”[⑨]加强信访制度史研究有助于加深认识，发现规律，推进政治体制改革，从而维护中国特色的社会主义制度，使其更好地构建社会主义和谐社会服务，具有重要的现实意义。

“信访”是在当代中国才产生的一个新词汇，是“来信来访”或者“写信上访”的简称。在《辞海》中没有“信访”这一条目，《汉语大词典》于1986年首次把“信访”一词列入，解释为“群众来信来访的简称。指人民群众致函或走访有关部门，反映情况，并要求解决某些问题”。 [⑩]“信访”一词是信访工作长期实践的产物，经历了很长的时间才被确定下来。1950年11月，中共中央办公厅秘书室向毛泽东报告群众来信来访情况时，首次提出把“处理人民来信来访”作为一项专门工作。1951年6月7日，中央人民政府政务院在《关于处理人民来信和接待人民来访工作的决定》中，正式把“处理人民来信和接待人民来访”列为各级人民政府的工作。在长期处理人民来信来访工作实践中，广大信访干部把人民来信来访简称为“信访”，把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。1963年12月，国务院秘书厅制定的《信访档案分类方法》最早使用“信访”一词。 1966年7月，中央办公厅把专门负责信访工作的中央办公厅秘书室改为“信访处”，在党政机关内部正式确认“信访”一词。1971年中共中央机关刊物《红旗》杂志为纪念毛泽东“必须重视人民的通信”批示发表20周年，首次公开把人民来信来访称为“信访”；把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。[11]从此，“信访”一词被党政机关正式采用并被社会所确认。此后，“信访”一词便经常出现在中央和地方的各种报刊、杂志上，成为有确定涵义的、为社会广泛接受和普遍使用的专用名词。

学术界对信访的概念一直没有一个统一的界定，据不完全统计，有41部各种信访理论著作问世，这些论著，构成了“信访学”的内容实体。[12]对这些著作进行梳理，信访概念的界定主要有广义和狭义两种说法。从广义上说，信访是社会成员或组织之间通过写信和访问的形式所进行的社会交往活动。它包括人与人之间、群众和社会组织管理者之间、部门与部门之间、团体与团体之间的相互通信、访问等。从狭义上说，信访一词是信访工作所涉及的一个专用名词，它不是泛指一般社会成员之间的相互通信、访问等社会交往活动，狭义的信访活动仅仅指社会成员或社会组织通过信访形式向社会管理组织及其负责人反映个人或者集体意愿的社会政治交往活动。[13]在社会生活实践中，“信访”一词更多地被“上访”一词所取代，民众自己将向上级领导和部门反映情况和问题称之为上访，政府官员一般也将农民的信访活动称为“农民上访”，社会上也更多地习惯使用“上访”一词来概括民众的信访活动。在官方正式用语和学术理论中则较多地使用信访一词。[14]因此，“上访”并不仅仅局限于人们的“来访”活动，也包括“来信”的内容。研究

国务院颁布的《信访条例》由于部门和层级的限制，只能从行政机关的角度定义信访，有失完整。现实生活中，信访人的诉求对象除了各级人民政府外，还有中国共产党各级组织以及人大、法院、检察院机关以及人民团体、企事业单位及其负责人。《信访条例》颁布后，相当数量省(自治区、直辖市)的立法机关依据《信访条例》制订了本行政区域内的地方性信访法规，从立法机关的角度将信访受理机构的范围扩大到国家机关、社会团体和国有企事业单位。[16]在具体实践中，信访应包括以下四方面内容：（1）在信访机构上，各级党政机关、各级人民代表大会、各级人民法院和人民检察院、军队、社会团体以及企事业单位都设有信访机构，负责处理人民群众来信来访所反映的问题。（2）享有信访权的主体是公民、法人和其他组织。按照该条例第五十条的规定：“对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。”外国人、无国籍人、外国组织在特定条件下，也可以成为信访的主体。（3）信访的形式包括采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式。（4）信访的内容或信访人的权利包括反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。我国目前的信访活动大致可以分为参与类信访；求决类信访；诉讼类信访三种类型。[17]按来访时的组织型态可分为个人访、群体访和组织访；按信访活动性质分为初访、重复访；一般访、越级访；理性访、非理性访等类型。此外，[18]

在国外，没有与信访直接对应的词语。西方语境下的“请愿”、“申诉”、“请求”、“抱怨”、“抗议”、“接触”以及“写信”与本土语境中“信访”有着很大的差异。国家信访局网站在《信访条例》（英文版）中译为“Regulations on Letters and Visits”，正文中“信访”也均译为“letters and visits”[19]，这一译法已被广泛的采用。这样翻译体现了信访的中国特色，西方词汇中本无“信访”一词，不妨直译。其实，随着中国影响的逐步扩大，许多汉语词汇已被其他语言直接吸收，成为重要词汇。因此，无妨把“信访”直接译为“xinfang”，则更为体现信访的中国特色，并适应语言发展的现实。

随着对信访制度研究的发展和深入，关于信访史的分期问题引起了热烈的讨论，存在着许多不同的认识。对于信访史的分期，主要代表性观点有：刁杰成著《人民信访史略》把1949至1995年间的信访工作分为初创阶段、初步完善阶段、形成制度阶段、发展阶段、活跃阶段、“文革”时期、“拨乱反正”时期以及改革开放时期等八个历史时期。浦兴祖主编的《中华人民共和国制度》中，把信访制度归属于人民直接参与制度，以1951年6月政务院做出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》作为人民信访制度形成的起点，按照召开全国信访工作会议的时间逻辑线索，将信访制度的历史变迁划分为四个阶段。[20]也有学者把信访制度的历史演变划分成从设计之初的鼓励到控制、“反右”结束刘少奇主持中央工作后的第一次大规模治理、“文革”结束后的第二次大规模治理以及2003年收容遣返制度废止后四个时间段。[21]林喆《公民基本人权法律制度研究》认为建国后的信访制度的形成和发展主要经历了信访制度的形成阶段（1949年-1957年）、信访制度的曲折发展和异化阶段（1957-1978年）、信访制度的新发展阶段（1978年至今）等三个阶段。[22]应星从制度功能的角度，将建国以来的信访制度分为大众动员型信访(1951.6--1979.1)、拨乱反正型信访(1979.1—1982.2)和安定团结型信访(1982至今)三个时期。[23]吴超系统全面地考察了信访制度60年的发展历程，依据信访制度自身发展的规律、特点，结合政治经济形势的变化和国家中心工作的调整，把60年信访制度发展史划分为六个阶段，即：信访制度的创建（1949—1957年）、信访情势的变化与制度调整（1957—1966年）、信访制度的破坏与特殊方式的开展（1966-1976年）、信访制度的恢复与重建（1976—1982年）、信访制度的功能转换和制度完善（1983—2005年）和信访制度发展的新阶段（2006年至今）。[24]

历史分期是信访史研究中的重要课题，是一件动态性的研究工作。中国当代信访史是一部没有时间下限、仍在不断发展的历史，随着信访史研究的不断推进，对信访史分期的认识和理解也必将进一步深化，信访史的分期问题只能继续做动态性的研究，各种不同的分期方法可以在相互交流和讨论中共同促进认识的深化。

信访形势的变化多和当时的中心工作、主要任务相关，由于不同历史时期的社会政治、经济状况和党的中心工作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能都有所不同。共和国建立之初，中心工作是巩固国家政权、恢复国民经济。这一时期信访的内容主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出的意见、建议和批评。1957年迎来了共和国历史上的第一个信访高潮，由于社会主义改造的顺利完成、经济基础和社会关系发生较大变革的历史时期，反映个人问题和人民内部矛盾问题的内容继续增多，反映阶级斗争的问题减少。在1957-1976年的20年间，信访活动受到政治运动的制约很大，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。改革开放以来，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，要求平反冤假错案的来信来访在数量上已明显减少，关于改革和四化建设的建议日益增多。[25]1992年至2004年12年间，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量持续攀升。当前，随着改革的深化和利益格局的调整，我国正处在改革发展的关键阶段，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，一方面，信访工作总体形势明显好转，出现了“四个下降一个好转”的良好局面；另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革和利益的重大调整，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访总量持续上升，从

信访60年的发展历程，就是一个“围绕中心，服务大局”的过程，在不同时期，信访工作的功能，随着党和国家的中心任务和工作重点的变动而变动。共和国成立之初，信访工作主要面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，通过信访动员形式，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，对党和政府的工作形成了有力的监督和帮助。1956-1965年，在基本完成生产资料私有制的社会主义改造后，开始探索中国自己的建设社会主义的道路，信访工作一直围绕着国家这一中心问题而运转。1963年，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，做好信访工作可以调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设的发展。[26]改革开放之后，国家的政治生活逐步民主和健康，信访制度的功能重新定位为经济建设和改革开放服务。1982年2月，第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，指出：一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[27]2006年10月，中共十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。[28]2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。

信访60年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。1951年6月7日，政务院正式颁发了《关于处理人民来信相接见人民工作的决定》[29]，对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定，一般被视为信访制度正式确立的起点。此后，各地普遍开始加强信访工作，陆续制定了一些具体规定，规范了信访工作。[30]1957年5月28-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[31]文件中第一次将信访看作是群众的民主权利，信访被纳入了正式的法规制度体系中。1963年，中共中央、国务院联名下达《关于加强人民来信来访工作的通知》，这是第一次以党政最高领导机关联名颁发的信访工作文件，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。[32]改革开放30年来，各级党委、政府不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。1982年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例(草案)》。1995年10月，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，标志着信访工作正式迈入法制化、规范化轨道。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》。随后，国家信访局制定下发办理群众来信、接待群众来访、督查督办等方面的工作规则，各地也相继制定与之配套的法规和制度，绝大多数省份颁布实施了信访工作法规；60多个中央和国家机关或单位修订出台了信访工作办法、规则，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，为扭转当时信访工作被动局面、依法处理信访问题发挥了重要作用。[34]2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》[35]，实现了在更高层面对信访工作的指导。2008年7月，中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。 “文化大革命”时期，在当时十分混乱的情况下，信访法制建设仍未断绝。1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了两个办法：《关于被审查的干部和家属来信处理办法》、《关于军队干部问题来信的处理意见》，在一定程度上保证了信访工作的顺利开展。1972年12月22日，中共中央转发《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，加强信访工作队伍，维护首都良好的社会秩序。[33]

总之，有关中国当代信访史的研究已取得了一些进展，可是怎样深入挖掘整理各种史料、综合运用整合各种理论方法、如何合理批判地接受已有的研究成果，这仍是一项长期而艰巨的工作。