【吴超】信访制度六十年发展历程的回顾与展望

　　信访制度是我国特有的政治制度，在共和国六十年的发展历程中，信访制度对政治建设、经济建设、文化建设及社会建设的发展起到了重要作用。六十年来，信访制度随着国家的政治经济的发展而变化，始终围绕中心、服务大局，为开创中国特色社会主义事业做出了重要贡献。

　　一、信访制度六十年的历史发展脉络梳理

　　信访制度是一项独具中国社会主义特色的政治制度设计，六十年的风雨历程留下了十分清晰的历史脉络。

　　（一）信访形势随着国家的政治经济发展而变化

　　信访内容的变化多和当时的中心工作、主要任务相关，由于不同历史时期的社会政治、经济状况和党的中心工作不同，社会矛盾不同，每个阶段的信访形势、主要任务和职能都有所不同。

　　共和国建立之初，中心工作是巩固国家政权、恢复国民经济。这一时期信访的内容主要是对政权建设和经济建设以及党内出现的脱离群众的官僚主义提出的意见、建议和批评，信访人基于对新生政权的极大信任，政治热情极高，其承载的主要功能是群众参与管理国家大事和对官员的监督。1951年4月30日，中共中央办公厅秘书室就当年一至三月处理群众来信的情形向毛泽东主席报告：“这些来信反映的问题，是以有关抗美援朝、土地改革和镇压反革命三大问题为最多。”[①]人民群众在信访活动中表现出极大的政治热情，数以万计的批评建议和揭发控告信投向各级党政部门。

　　1957年到1976年的20年是非常重要而又复杂的20年。在这二十年间，信访工作也经历了一个大起大落、曲折发展的过程。1957年迎来了共和国历史上的第一个信访高潮，由于社会主义改造的顺利完成、经济基础和社会关系发生较大变革的历史时期，反映个人问题和人民内部矛盾问题的内容继续增多，反映阶级斗争的问题减少。此后，信访数量持续下降；而从1961年到1966年，随着对国民经济的调整，工农业生产得以恢复，民主气氛十分活跃，信访量得以快速增长，来信来访内容也发生了新变化，反映了许多新问题。文化大革命使整个国家的政治活动陷入无序和混乱，“文化大革命”十年中，政治形势变化快，来信来访形势也复杂多变，信访数量时多时少，起伏较大，来信较多的年份是较少年份的数倍，信访实践受到政治事件的影响非常明显。这一阶段的信访活动受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。

　　从1976年“文革”结束到1982年第三次全国信访工作大会召开，正处于十一届三中全会召开的前后六年里。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，三中全会以来的在信访治理方面，“三年来，全党信访工作承担的任务之重，投入力量之大，联系人民群众之广，解决问题之多，是过去所没有的”，人民来信反映党风以及有关四化建设的意见和建议所占比例逐年增加。[②]1978年、1982年连续召开第二、第三次全国信访工作会议，着力解决信访问题，为拨乱反正服务。

　　改革开放以来，随着国家政治、经济形势的迅速好转和各项政策的逐步落实，信访内容发生了很大变化，要求平反冤假错案的来信来访在数量上已明显减少，关于改革和四化建设的建议日益增多。[③]信访内容发生了很大变化，由“历史申诉型”为主转为“反映现实问题型”为主。信访制度从在“拨乱反正”中的主流角色迅速回归到国家政治生活中的配角，

　　经过20世纪90年代的不断深化改革和建设，20世纪末，我国已初步建立了社会主义市场经济体制。社会主义市场经济体制的建立带来了整个社会的巨大经济变革和利益的重大调整，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访形势呈现出一些新特点：信访总量持续上升，从1992年至2004年12年间，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量持续攀升；信访内容日益多样化；信访诉求形式日趋激烈；集体访、异常访明显增多。

　　当前，随着改革的深化和利益格局的调整，我国正处在改革发展的关键阶段，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”[④]同时，全面参与经济全球化的新机遇新挑战，又面临着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务。[⑤]这既是一个发展机遇期，也是一个矛盾凸显期。我国发展面临的新课题新矛盾，信访工作也遇到了许多新情况、新矛盾、新问题，社会矛盾增加，热点、难点、焦点问题增多。一方面，信访工作总体形势明显好转，出现了“四个下降一个好转”的良好局面；另一方面，信访总量仍在高位运行，信访突出问题仍较集中，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。

　　（二）围绕中心，服务大局

　　信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，在信访工作责任主体方面，明确了“信访工作不是中心工作，但做不好会影响中心工作，每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体”，[⑥]信访制度60年的发展历程，就是一个“围绕中心，服务大局”的过程。

　　共和国成立之初，信访工作主要面对政权建设和经济建设中存在的新老问题，通过信访动员形式，极大地调动了群众的政治热情，团结和凝聚了各界力量，对党和政府的工作形成了有力的监督和帮助。毛泽东在1951年“必须重视人民的通信”批示中指出“要把这件事情看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。[⑦]这个批示也指出了中国共产党和人民政府处理人民来信性质和功能，即：通过信访制度加强同人民群众的联系，并以此克服官僚主义。1956-1965年，在基本完成生产资料私有制的社会主义改造后，开始探索中国自己的建设社会主义的道路，信访工作一直围绕着国家这一中心问题而运转。1963年，中共中央、国务院联名下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，进一步明确了信访功能，做好信访工作可以调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设的发展。[⑧] “文化大革命”使整个国家的政治活动陷入无序和混乱，信访制度遭到严重破坏，成为政治斗争中打击报复、陷害他人的工具。

　　改革开放之后，国家的政治生活逐步民主和健康，信访制度的功能重新定位为经济建设和改革开放服务。1982年2月，第三次全国信访工作会议审议修改《当前的信访工作形势和今后的任务》，指出：我国已进入新的历史时期，信访工作面临着新的任务，一定要“努力把信访工作这件大事办得更好、更有成效，为建设社会主义物质文明和精神文明作出新的贡献。”[⑨]1986年3月12日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁发的《关于加强信访工作的通知》指出，信访工作要“向各级领导机关反映社情民意，为党的中心工作服务”，信访部门是“各级党政领导机关的一个重要的工作部门”。[⑩]

　　2006年10月，中国共产党第十六届六中全会在对构建社会主义和谐社会的整体部署中对信访工作“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”方面提出了新的更高的要求，确立了信访工作在构建和谐社会中的基础性地位，赋予了新的职责任务。[11]2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》并召开了第六次全国信访工作会议，信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。

　　在不同时期，信访工作的功能，随着党和国家的中心任务和工作重点的变动而有所侧重，但都离不开加强同人民群众联系这个最根本的功能。[12]

　　（三）制度化、规范化、法制化的历史演进

　　信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。

　　1951年6月7日，政务院正式颁发了《关于处理人民来信相接见人民工作的决定》[13]，对处理群众来信来访的原则、机构设置都做出了相应的规定，一般被视为信访制度正式确立的起点。此后，各地普遍开始加强信访工作，陆续制定了一些具体规定，规范了信访工作。[14] 1954年，中华人民共和国宪法颁布实施，我国的法制建设开始了一个新的阶段，也为党领导方式和执政方式的转变提供了法律基础。彭真在宪法制定后强调说：“我们过去办事依靠方针、政策、纲领，是完全对的，是适合实际情况的。目前，我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”[15]1957年5月28-31日，召开了全国第一次信访工作会议，会议通过了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法》以及国务院《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》两个文件。[16]文件中第一次将信访看作是群众的民主权利，这意味着信访这种政治色彩浓厚的诉求行为已经纳入了正式的法规制度体系中。

　　1957年到1976年的20年，信访工作也经历了一个大起大落、曲折发展的过程。1963年，中共中央、国务院联名下达《关于加强人民来信来访工作的通知》，这是第一次以党政最高领导机关联名颁发的信访工作文件，进一步明确了信访功能，处理信访是各级国家机关一项经常性的政治任务。[17] “文化大革命”时期，在当时十分混乱的情况下，信访法制建设仍未断绝，1972年上半年，国务院办公室会同有关部门研究制定了两个办法：《关于被审查的干部和家属来信处理办法》、《关于军队干部问题来信的处理意见》，在一定程度上保证了信访工作的顺利开展。1972年12月22日，中共中央转发中央办公厅、国务院办公室、总政治部和公安部《关于加强信访工作和维护首都治安的报告》，[18]要求加强对信访工作的领导，健全信访机构，加强信访工作队伍，维护首都良好的社会秩序。此后一些地方恢复或建立了信访机构。

　　改革开放30年来，各级党委、政府不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。1982年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例(草案)》。1995年10月，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，标志着信访工作正式迈入法制化、规范化轨道。2005年1月，国务院修订并颁布新的《信访条例》。《信访条例》虽然只是中央人民政府的一个行政法规，在中国多元法律体系中处于第三效力等级，但是由于中国现实情况中党政合一的事实，所以《条例》不仅对政府部门的信访活动有效，而且对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有事实上的约束力。随后，国家信访局制定下发办理群众来信、接待群众来访、督查督办等方面的工作规则，各地也相继制定与之配套的法规和制度，绝大多数省份颁布实施了信访工作法规；60多个中央和国家机关或单位修订出台了信访工作办法、规则，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，为扭转当时信访工作被动局面、依法处理信访问题发挥了重要作用。[19]2007年3月，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》[20]，实现了在更高层面对信访工作的指导，这是今后一个时期信访工作的重要指导性文件。2008年7月，中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。

　　二、现阶段信访制度存在的合理性探讨

　　在建设社会主义民主政治、构建和谐社会中，信访制度是否还有存在的必要，信访与法治是否必然对立？只有正确回答这一问题，才有可能进一步深化信访制度改革，全面推进中国特色社会主义信访制度的建设进程。

　　（一）信访制度长期存在的原因分析

　　虽然信访制度的确存在着许多问题，目前还没有一种足以取而代之的制度，“我们的最终结果是要走入法治国家，但在这个过程中，信访部门的作用应充分发挥，不发挥就完不成这个过程。好多问题还得从实际出发。我们现在研究的是理论和实践的结合，选好结合点才是我们要做的。我们不能跟着感觉走，跟着概念走，而要跟着客观实际走。”[21]现阶段，信访制度之所以长期存在，是由于传统与现实多方面综合因素造成的。

　　在经历了半个多世纪的演变之后，信访制度早已由初建时的政治设计，发展为既是一种重要的政治制度，也是法律制度的一部分。信访权是宪法赋予公民的基本权利。信访权的宪法渊源来自现行宪法第27条、35条和第41条的规定。宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”信访权的宪法渊源还有宪法第35条，即“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”[22]《信访条例》是提升和保护信访权和规范信访行为重要的行政法规，它使信访权彻底消除了法外权利的痕迹，被明确地提升为公民的一项法定权利。在当代中国，信访权已成为极具中国特色的公民基本人权的重要内容，主张取消信访制度也就是剥夺了公民的该项民主权利。如果说现有的信访制度若不加改革“将会产生十分严重的政治后果”，那么取消信访制度，其政治的、法律的后果将远比前者更为严重。[23]

　　大量信访问题的出现与当前的社会转型密切相关。这一时期，社会矛盾大量涌现，且日趋多样性、复杂性、激烈性，各项民主制度的运行中还存在着这样或那样的偏颇，并且还没有形成健全的政治参与的民主运行机制和程序，一些具体利益表达机制和矛盾化解机制还不够完善和健全，这势必进一步导致各种矛盾和问题涌入信访这一渠道。2006年8月5日，胡锦涛强调指出，在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。[24]

　　中国信访制度长期存在的根本原因在于它与中国国情和民间传统之间存在契合，有中国特色的信访制度，是各级政府密切联系人民群众的渠道，是公民行使政治参与和行政监督等权利的政治制度形式之一。[25]对于我国这样一个发展中国家来讲，行政权力是一种非常珍贵的资源。由于我国各地区发展的极不平衡，各地的人文环境、资源、管理水平迥然不同，封建传统较为深厚，在这样的国家建设现代化，必须动员全国和全社会的力量。在目前民众参政议政水平不高，途径不畅，国家民主政治生活还不完善的条件下，信访制度的渠道必不可少。从群众的角度看，信访的渠道毕竟是最简便、最救济的渠道，而网络技术的发展使得这种渠道变得更为便捷。“高水平的政治参与总是于高水平的发展相伴随，而且社会与经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值。”[26]

　　社会转型必然伴随着社会文化和心理的转型，必然导致新旧思想观念和体制的交汇、碰撞，导致部分社会群体心理的失衡，从而引发新的社会矛盾与冲突。中央党校进修一班第40期A班社会发展方向第三课题组：《从信访工作中的问题看和谐社会建设难点重点》，通过对信访现象的分析发现，大量信访问题的产生，是同一些干部的认识误区和群众认识误区分析了信访问密切相关的。[27]传统的观念也对民众心里的影响是长期的和深远的，自古以来中国的德治、礼治和人治之治国方略，形成了官纳言于民、民诉言于官的沟通机制。时代变迁，制度更替，仍有党员干部以清官为自己的信念，盼清官是民众的憧憬，“清官情结”像遗传因子一样被代代承继。人民群众在自身利益受到损害时常常诉求于政府，过多地采用信访的方式来获得国家救济。传统理念的转变是一个复杂而艰难的过程，当其社会基础还未根本改变，任何奢谈一夜之间取消信访、建立现代法治社会的设想无疑是天方夜谈。

　　构建和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续历史过程，信访制度在了解民情、解除民忧、民主监督和决策参考等方面发挥了重要作用。改革和完善信访制度，对于全面落实科学发展观，维护人民群众的合法权益，密切党和政府与人民群众的血肉联系，化解矛盾纠纷，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

　　（二）信访与人治、法治的辨别分析

　　一种较为普遍的看法认为，信访制度是一种人治色彩很重的制度设计，常以领导批示代替法律规范，体现了权大于法的人治特征，因而与现代法治社会格格不入。在肯定信访制度的重要性的同时，必须厘清一个观点：信访是否就是人治，肯定信访的合理性是否就是否定法治。

　　建设现代法治国家是我们的目标，但法律并非是全能的，法治本身是有缺陷和局限性的。法律对社会关系的调整范围有其局限和常常落后于生活，由此决定了许多纠纷和冲突无法适用现行法律来调整外，既是是在司法制度相对完善的情况下，错误的判决的产生也难以避免。美国的司法制度被公认为是法制完善的代表，但仍未能杜绝“辛普森案件”的出现。法治的局限性也给信访制度留下了生存的空间。社会转型期社会矛盾的多样性和复杂性非司法制度一种制度所能解决，信访制度实际上已成为社会变革时期弥补司法制度不足的一种救济制度。更重要的是，法制高昂的成本使弱势群体无法承担而转而投向信访。[28]事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而狭义的信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。[29]

　　实际上，法治和人治本无高低贵贱之分，法治优于人治的地方在于它稳定、安全、可预期和可算度，但它不排斥在一定范围内对人性的依赖、发挥和张扬。法制或法治是人类制度文明中对传统人治的代替并视之为伟大的进步，这一点自然无庸置疑，但是，法治是否意味着和人治的绝对对立以及否弃和忽视人的因素呢？费孝通指出“普通常有以‘人治’和‘法治’相对称。而且认为西洋是法治的社会，我们是‘人治’的社会。其实这个对称的说法并不是很清楚的。法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还是靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治’，并非没有人的因素。[30]实际上，法治的社会控制要比从前社会治理更为重视和依赖人的因素，欠缺一个成熟的法律职业共同体，则法治的目的和运作必将受到损害。[31]

　　英国学者拉兹指出，从绝对意义上讲，“法治本质上是一种否定性价值。”[32]仅仅依靠法律或者把法律神化，这不仅是法律所不能承受之重，或许也会和曾经暴虐的人治一样带来灾祸。“虽然法治的逐步实现可能为人们带来巨大的好处，但是它不可能包罗所有的社会领域，也不能够解决所有的社会问题。对于一个公正的社会来说，法治只是其必要条件而非充分条件。”[33]在由传统社会向法治社会过渡的中国，迟到的追赶使中国的政治家和知识分子颇感焦虑和急躁，因此法治几乎被片面化或者推崇为一种新宗教。但是，在“没有别的东西而只有法律和严格执行正当程序的地方”——这不是天堂而是地狱。[34]对人性的警惕使我们发明了民主、宪法和分权制度，而在法制之下对人性的重新审视和谨慎乐观并为之释放热情留有空间，或许会使我们的生活增添人性的温暖，这也是信访制度，给我们的启发。

　　鸦片战争后，中国走上效法西方的道路，曾对“以西法救中国”寄以厚望的梁启超来痛心地指出过诸多西方之花在中国结出的恶果：“自由之说入，不以之增幸福，而以之破秩序；平等之说入，不以之荷义务，而以之蔑制裁；竞争之说入，不以之敌外界，而以之散内团；权利之说入，不以之图公益，而以之文私见；破坏之说入，不以之箴膏肓，而以之灭国粹。”[35]事实证明，凡是具有传统依托的法律变革往往能取得较为显著的成果，例如解放后我们所实行的人民调解制度，劳动改造制度等。而没有传统作依据的改革，往往在实行中举步维艰，或流于形式，或弊端百出，防不胜防。中国传统法律体系重视礼治，强调道德修养，正如孔子所说：“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”。[36]政、法治标，德、礼治本，社会的治理由里而及表。在古代，被人们誉为太平盛世的时代，无不是道德规范完备，风俗善良，人们充满理想的时代。几千年历史的发展证明，中国社会一旦道德废颓，人们失却了理想，再完备的制度也只能是一纸空文。中国近代一系列变革，总是不了了之，重要的原因就在于理想与道德的危机始终未能解决，传统的优势无从发挥。只有共产党领导下的民主革命和社会主义革命除外，其所以能取得胜利，就是因为发挥了“理想”的凝聚力与威力。中国现实“法治”体系的建设离不开道德体系的重建，只有如此，人们才能重新认识“法治”，更新传统“法治”观念，也只有如此，才能避免立法与执法的脱节，避免西方“法治”不良影响。[37]

　　将信访制度简单地论定为是人治属性的抑或是法治的都是不科学的，对该制度性质的界定必须从规范的法理层面和实际运作机制双重视角去予以审视。从规范的法理层面来看，信访作为党和政府联系人民群众的重要的制度渠道，其实是有法律依据的，只不过支持它的不是一般的法律，而是宪法。从信访制度的实际运作机制来看，由于司法不健全的制度环境下，群众上访所涉及的许多问题远远超出了信访制度所能承载的限度，其实际解决问题的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果；它在使公民的权利得到部分救济的同时，又再产生出使其权利遭到压制或侵害的制度合法性。质言之，信访制度敞开大门向民众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，同时为党政、行政对司法活动的干预提供了制度化空间和正当渠道。因此，信访制度在实际运作过程中体现出了较为浓厚的人治色彩。总之，信访制度的双重属性，一方面体现了其继续存在的合法性和必要性，为信访制度与法治接轨提供了可能的制度空间和依据；另一方面，也明确了信访制度改革所应着力的制度环节和目标取向——运作机制的法治化。[38]

　　“有讽刺意义的是，恰恰在西方社会寻找可供替代的纠纷解决方式并为社区司法的价值欢呼的时候，中国正通过将大众司法制度化和将公众参与形式化而遵循西方法律秩序的老路。”更为重要的是，作为一种本土性资源，信访制度在今天依然是有生命力和合理性的，它可以在常规司法救济不能或者不适宜的情形下开辟一条中国式的替代性纠纷解决和权利救济的途径。[39]

　　三、与时俱进，创建中国特色的信访制度

　　在社会转型、矛盾多发的形势下，信访问题已不是某一个部门的工作，而是关系全局、牵涉各方的工作，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。信访工作也不是阶段性的工作，而是需要新时期坚持不懈抓好的一项重要工作。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，把信访工作放在中国特色社会主义伟大事业的总体布局中去认识、去思考、去谋划，准确把握信访工作与党的中心工作的结合点。

　　（一）发展：从根本上解决信访问题的宏观思考

　　当前信访问题信访问题突出，这是带有全局性的问题，是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象，有着鲜明的时代性和阶段性特征。解决这一问题，不仅要切实加强信访工作，更重要的是要拓宽视野，跳出信访看信访，站在时代的高度和宏观的角度，从建设小康社会和构建社会主义和谐社会的总体布局出发，立足于政治基础、经济基础、文化基础和体制基础等方面，削弱乃至消除孕育信访问题的环境，以探求解决信访问题的治本之策。[40]

　　2007年3月10日，中共中央、国务院颁发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》明确新时期信访工作的定位是：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。中国共产党十七大报告从加快推进以改善民生为重点的社会建设的高度，强调“要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”，把中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，拓展为包括社会建设在内的 “四位一体”。

　　信访工作是构建和谐社会的基础工作，要从根本上解决信访问题，就必须正确把握构建社会主义和谐社会同建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明的关系。这四者是有机统一的，它们既有不可分割的紧密联系，又有各自特殊领域和规律。建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明，可以为构建社会主义和谐社会提供坚实基础；构建社会主义和谐社会，又可以为建设社会主义物质文明、政治文明、精神文明提供重要条件。[41]要根本解决信访问题，化解矛盾纠纷，实际就是只有大力推进和谐社会建设，才有可能从根本上解决信访问题，甚至于彻底消除信访问题产生的根源。这就必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础，通过发展社会主义民主不断加强政治保证，通过发展社会主义先进文化来不断巩固智力支持和精神支撑。

　　（二）借鉴：总结、学习、汲取国内外各种经验教训

　　古代信访制度是当代信访制度的逻辑起点，是当代中国信访制度的文化渊源之一，必然会深远地影响着当代信访制度的设置和运行，正如美国法学家庞德曾说过：“中国在寻求现代化的法律制度时不必放弃自己的遗产。”[42]中国古代信访制度历经数千年的探索，应该说是一种比较成熟的政治法律制度，其中很多元素值得我们今天借鉴。当然，也应该看到，古代信访与现代信访既有历史的文化血缘联系，在其形似的表象下又有本质的区别。正如英国资本主义的立法，是把“旧的封建法权形式的很大一部分保存下来，并且赋予这种形式以资产阶级的内容甚至直接给封建的名称加上资产阶级的含义”[43]，建设中国特色的信访制度也必须汲取传统信访制度的合理内核，结合当前实际，然后加以改革创新。

　　创建中国特色的信访制度，还必须认真总结信访制度六十年来发展的正反经验。六十年来，信访制度从无到有，从靠领导批条子到规范化制度化法制化，信访制度在伟大的社会主义建设进程中发挥着重大的作用。然而，信访制度建设也出现了一些负面影响。建国以来，信访长期与政治运动相伴随，致使信访工作正误交织，甚至有不少消极甚至错误的问题，教训极为深刻。改革开放以来，中共中央、国务院高度重视新时期信访工作，各地各部门认真贯彻落实，全面推动信访工作适应新形势新任务的要求。 国家信访局总结30年信访工作实践经验，最弥足珍贵的启示是：深入贯彻落实科学发展观是做好新时期信访工作的客观要求，是从源头上解决信访问题发生的迫切需要。[44]中共十六大以来，充分发挥典型引路作用，先后总结了不同地区和部门做好信访工作的经验500余条，变成了各级各部门综合运用各种行政资源、合力推进信访工作的共同实践。[45]

　　建设中国特色信访制度，既充分借鉴国内信访工作中的新举措、新思路、新经验，也要借鉴国外的有益做法，“任何民族和国家的法律文化都不可能脱离世界法律文化而独自发展，都必须吸收和借鉴世界各国优秀的法律文化成果”。[46]信访是我国特有的一种制度，国外没有完全相同的制度，但类似的制度在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。比如德国的请愿制度、日本的行政交谈制度和法国的总统府通信局，也仅是在形式上有相同处，却存在着明显的包括规范和功能上的巨大差异。共和国成立后，曾介绍过苏联的信访活动，《人民日报》多次报道列宁如何接待人民来访的故事。[47] 20世纪初，监察专员制度开始迅速在世界各国传播。1978年，国际监察专员协会成立，各大洲也相继成立了地区监察专业协会。1993年，欧盟设立监察专员署，受理欧盟公民对官僚的投诉，成为第一个跨国监察机构。[48]2001年6月14日，根据联合国大会第55/258号决议，联合国在秘书长办公厅下设监察员办公室。监察员的职权范围是监察员有权审议与联合国雇用有关的任何性质的冲突，利用和解、非正式调解、或任何其他适当手段解决当事方之间的冲突，以取代处理歧视和其他申诉的小组。[49]国外类似制度的实践为我国信访制度的完善和研究提供了有益借鉴，

　　正如文艺复兴前，处于世界先进水平的中国，无法将处于世界先进水平的封建文明通过丝绸之路全部输出到西方一样；同样，西方的“法治”也不可能完全照搬到中国。[50]创建中国特色的信访制度，首先应立足于中国的传统和国情，然后才可以放眼世界，展望未来。

　　 三) 深化：立足现实，深化改革，走法治化道路(

　　在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。信访问题不只是信访部门的事情，仅仅依靠信访部门自身，是根本不可能解决所有信访问题。解决信访必须首先从深化信访制度改革入手，从当前实际出发，着力抓好以下几个方面：

　　分流

　　就信访制度本身来说，它实际上承载了太多的重任。一些本应该通过其它渠道表达民意的政治参与方式，却因为其它渠道的不畅而全部拥挤在信访这个渠道中，从而造成信访渠道的堵塞和无效就在情理之中了。这好比长江这个黄金水道只能供轮船行驶才能产生效率一样，如果天上不准飞机飞行，陆地不准汽车行使，统统把飞机、汽车赶到长江水道来，岂有不拥挤堵塞、弊端丛生之理。[51]

　　在信访机构处理的大量社会矛盾和纠纷中，许多涉法涉诉案件也涌入了信访渠道。虽说我国的司法体制还很不完善，但是让党政信访机构来解决司法系统产生的矛盾纠纷，始终是不合理的，也容易造成行政权威高于法律权威的负面影响。鉴于目前我国各级党政机关、人大、司法都设有相应的信访机构，我们可以充分利用现有的资源进行整合，引导群众根据不同诉求选择不同救济渠道，从而将大量的社会矛盾和纠纷进行合理分流。强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。 减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。[52]

　　整合

　　面对日益严重的信访问题，作为政府办事机构的信访部门，由于其自身权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，又由于各种不同信访机构之间的职能和权力界限不清，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访组织在解决信访问题上协调功能的发挥。因此，增强信访机构的职能，提高其协调解决信访问题的能力，是当前中国信访制度改革的现实选择。然而，信访机构职能的增强，也必须与信访组织机构自身的协调能力相一致，必须建立在对现有信访组织及其功能进行整合的基础上。

　　《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》（中发（2007）5号）下发后，各地各部门迅速开展贯彻落实工作，普遍把中央5号文件作为加强新时期信访工作的纲领性文件摆上了贯彻落实的重要位置，紧密结合实际，采取了一系列行之有效的举措，取得了阶段性的明显成效。各地各部门紧认真分析新时期信访工作面临的形势，深入研究制约信访工作成效的问题，注重突出重点，抓住主要矛盾，努力用重点突破实现整体推进。各地各部门不断提高信访工作效率和管理水平，推动了统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管信访工作新格局的进一步形成。[53]　　

　　法治

　　信访制度六十年的发展史，是一部积极探索、规范操作，逐步走上制度化、规范化、法制化建设的历史。中国政治体制改革的成功经验表明，信访制度改革必须立足于中国的历史和现实，把完善信访制度、走法制化道路作为深化改革的基本途径。

　　以法治访是“依法治国”方略的具体体现，是依法行政的重要内容，也是我国信访制度改革的基本方向。在当前中国信访制度改革的实践中，信访的法律法规不够健全和完善，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响我国信访制度改革的重要因素。因此，必须进一步健全和完善信访法律法规，加大信访执法的力度。一方面要加强信访行政监督能力，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，另一方面也要明确信访主体的权力和义务关系，明确信访主体违反法律的具体责任，进一步加强“双向规范”。同时，要建立信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制，把信访制度改革纳入法制化建设的道路，推进中国依法治访的进程。 [54]

 

 

　　

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