【李成武】城乡居民最低生活保障制度从建立到不断完善

　　城乡居民最低生活保障制度，也就是通常所称的低保，是我国公民的一项基本权力。我国法律规定：凡是中国公民，只要其家庭人均收入低于当地城乡居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。同时，低保制度也是我国人权事业的一项重要内容。我国人权保障事业的一项基本理念是：人权首先是公民的生存权和发展权。当公民的收入低于当地最低生活标准，威胁到其基本生存时，有权从当地政府获得基本的生存救助。也正是居于这样的理念，我国的城乡低保制度，从原先的困难救助制度的基础上，随着经济和社会的发展逐步建立起来了。经过十多年的发展，我国已形成了较为完备的城乡低保制度体系，构建起了社会保障体系中的“最后一道安全网”，有力地保障了我国低收入家庭和困难群众的基本生活。城乡低保制度在保护城乡弱势群体、解决贫困问题、维护社会公平、维持社会稳定、促进城乡社会持续协调发展等方面发挥了重要作用。 

　　一、城市低保制度的建立

　　我国的低保制度是在原有的对我国居民实施困难救助制度的基础上，随着我国经济社会的发展逐步确立起来的。上个世纪末，我国出台了《城市居民最低生活保障条例》，对低保对象的确立、申办程序、申请条件、资金来源、办理流程、退出机制等作出了详细的规定，我国城市低保制度由此正式确立。中共十六大以后，城市低保制度建设步伐显著加快，各地都制订了相关的低保政策和法规。到2003年，城市低保制度在全国基本建立，城市居民最低生活保障制度已覆盖2200多万人，共支出低保资金150余亿元，且基本上做到了应保尽保。不仅如此，我国的城市低保制度还进入更加完善的转型期，实现了一系列的转变：从生活救助向综合救助的转变，从平均主义救助向分类救助的转变，从普遍型救助向选择型救助的转变，从维持型救助向发展型救助的转变，从不太规范的救助向比较规范的救助的转变。 

　　在实施“分类救助”方面，主要是对“三无”人员、重病重残人员、在读中小学生、优抚对象、70岁以上的贫困老人等几类特殊低保对象，采取上调一定比例低保金的做法，从而使他们的基本生活得到一定程度的改善。调查表明，2007年，享受分类救助的家庭占低保家庭总数的80%以上。针对相当一部分实际生活存在巨大困难但又达不到当地低保补助标准的边缘家庭，有的地方还出台了相应政策，对家庭人均收入高于当地保障标准但低于1.5倍的家庭，实行对患重大疾病人员特殊生活保障的救助政策。 

　　城市低保制度建立后，全国各地还根据经济发展水平、物价上涨幅度等因素，对低保标准进行适时的调整，以确保低保户的基本生活保障不因物价因素而受到大的影响。例如徐州市自从1997年建立城市低保制度后，到2010年，连续10次提高保障标准，从最初的283元提高到320元。从2010年7月1日起，徐州市又将纳入低保的残疾人、单身人员和70岁以上的老年人保障标准，由每人每月340元相应提高到384元，纳入低保的困难企业军转干部本人的保障标准由每人每月425元提高到480元。 

　　2010年，国家有关部委联合发出通知，要求在全国范围内尽快建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，及时发放价格临时补贴，提高城乡低保标准和补助水平，确保城乡困难群众基本生活不因物价上涨而受到影响。2011年，财政部和民政部再次发出通知，增加对低保对象的补助。通知称，中央财政对享受中央补助地区的城市低保对象按每人每月15元增加补助，农村低保对象按每人每月12元增加补助，7月1日起按月发放城乡低保资金，确保城乡低保家庭及时领到当月的低保金。 

　　除了正常的低保金发放外，中央和各级政府还根据我国国情，在重大传统节日如春节前，对低保对象采取发放临时补贴、进行节前慰问等方式，解决低收入家庭的实际问题。

　　据民政部的统计，到2011年底，我国共有城市低保对象1145.7万户、2276.8万人。全年各级财政共支出城市低保资金659.9亿元，比上年增长25.8%，其中中央财政补助资金502.0亿元，占总支出的76.1%。2011年全国城市低保平均标准287.6元/人、月，比上年增长14.5%；全国城市低保月人均补助水平240.3元（含一次性生活补贴），比上年提高27.1%。在城市“三无”救济方面，2011年城市“三无”救济19.3万人，比上年增长30.9%。 

　　二、农村低保制度的推进

　　2003年，城市低保制度基本建立后，农村低保制度的建设工作随即开启。作为农村低保制度建立的先导，民政部首先在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实的基础。中共十六大以来，尤其是确立了构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村两大战略目标后，地方政府的积极性普遍被调动起来，农村低保制度的建设步伐明显加快。2004年以前，全面建立农村低保制度的仅有北京、天津、上海3个直辖市和浙江、广东2省。到2006年底，我国已有23个省份建立了农村低保制度；全国农村低保对象已达1509万人，比2005年底增加684万人，增长82%；全年累计发放低保补助金41.6亿元，比2005年增加16.3亿元，增长64%。 

　　2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。通知指出：在全国建立农村最低生活保障制度，是践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。做好这一工作，对于促进农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距，维护社会公平具有重要意义。各地区、各部门要充分认识建立农村最低生活保障制度的重要性，将其作为社会主义新农村建设的一项重要任务，高度重视，扎实推进。建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。2007年底，全国农村低保制度基本建立，我国农村低保事业迈出关键性步伐。农村低保制度在改善农村贫困人口的生活状况，维护农村社会稳定，促进农村经济社会持续协调发展方面发挥了重要的作用。 

　　到2011年底，我国有农村低保对象2672.8万户、5305.7万人，比上年同期增加91.7万人，增长了1.8%。全年各级财政共支出农村低保资金667.7亿元，比上年增长50.0%，其中中央补助资金502.6亿元，占总支出的75.3%。2011年全国农村低保平均标准143.2元/人、月，比上年提高26.2元，增长22.4%；全国农村低保月人均补助水平106.1元（含一次性生活补贴），比上年提高43.4%。 

　　三、加强对低保对象的动态管理，实施低保制度与再就业制度联动机制

　　我国城乡低保制度基本建立后，各级政府部门还加强了对低保对象的动态管理，建立起低保的正常进入和退出机制，以确保应保者尽保，不应保者退保。不仅如此，各地还建立起促进低保对象的再就业机制，加大了对低保对象中有劳动能力者的再就业培训力度，对低保家庭中就读子女的照顾也在不断强化。有调查表明，低保户中有75.4%的接受过政府提供的就业培训。这种“救助渐退”的政策，有力促进了有劳动能力的低保对象通过再就业，劳动致富，退出低保。到2007年，全国大部分省份都出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施低保制度与再就业制度联动或衔接的相关措施。这些措施对低保对象再就业起了极大的促进作用。以上海市为例，到2005年6月底，该市有15个区县连续12个月低保退出人数大于进入人数，2005年6月底全市城镇领取政府救济的人数较2004年12月底净减少2.53万人。 

　　我国的城乡低保制度从无到有，从重点救助到全面覆盖，从形式单一到综合救助，基本上实现了应保尽保，有力地保障了我国城乡困难群众和弱势群体的基本生存需要，对于构建社会主义和谐社会起到了不可忽视的重要作用