【段娟】新中国成立初期陈云对城市规划和建设的思考与探索

一、引 言 

　　城市是社会生产力发展的产物。马克思说：“城市本身表明了人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村所看到的却是完全相反的情况，孤立和分散。”[1]列宁指出：“城市是经济、政治和人民精神生活的中心，是前进的主要动力。”[2]关于城市的本质和特征，《中共中央关于经济体制改革的决定》指出：“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用。”[3]从运行机制上而言，城市不是众多的人和物在地域空间上的简单叠加，而是一个以人为主体、以自然环境为依托、以经济活动为基础、社会联系极为紧密的有机整体。城市经济最大特点就是经济规模大、集中度高、内容和范围广泛，对国家或地区的经济影响和现代化建设的作用巨大。 

　　影响和制约城市发展的根本要素，总的来说，是社会物质生产方式。这就是说，历史上社会生产力的发展和生产关系的变革，从根本上制约着城市的发展；而具体到每一个历史发展阶段，则是一个国家（或地区）在一定时期内政治形势与国民经济发展对城市发展的要求。[4]新中国成立之初，七届二中全会号召要以恢复和发展生产为中心任务，把党的工作中心由农村转移到城市，提出要学会管理城市和建设城市。这段时期，中国现代城市是处于一个恢复和较为稳定的发展时期。社会经济发展的中心任务是恢复和发展城市生产，改善劳动人民基本生活环境，安定人民生活；有计划的大规模工业重点建设，重视在全国范围内有计划合理配置工业生产力。城市建设的方针和思想是“变消费性城市为生产性城市”，城市要为国家社会主义工业建设，为生产、为劳动人民服务；引入苏联城市建设和规划思想，强调城市规划是国民经济计划的继续和发展。陈云作为新中国重要的经济建设领导者，对新中国的城市建设非常重视，提出要按照国民经济发展的要求合理规划城市建设。他指出，“必须首先发展生产，方能进而实施大规模之城市建设。如果离开了经济建设计划及工业化进展程度来虚拟城市建设方案，必将徒劳无功。”[5]“在全国范围内有计划地合理地布置工业生产力，是基本建设中具有长远性质和全面性质的问题，是一个带有战略意义的问题。对于这样的问题，如果不做长期打算、整体部署，只顾眼前方便、零敲碎打，是不可能解决得好的。我们必须按照“全国一盘棋”的精神，使目前利益同长远利益结合起来，使局部利益同全局利益结合起来。”[6]陈云对城市规划和建设的思考和探索，促进了一批重点城市的扩建和新兴工业城市的兴起和工业建设在沿海与内地城市的合理布局；保证了新中国成立初期大规模经济建设的顺利开展，对新中国成立初期城市规划和建设事业的启动和发展和社会主义工业化建设的顺利进行发挥了不可磨灭的贡献，同时也对我国当前促进城市规划工作的健康有序运行提供了有益启示。 

　　二、国民经济恢复时期对城市规划和建设的统筹安排 

　　新中国建立以前，属于近现代工业的部分在国民经济中仅占10%左右，这些近现代工业70%左右以上又集中在面积不到全国12%的东部沿海地带。而且，工业生产远离原料、燃料产地和消费地区，重工业主要集中于东北地区，特别是辽南。轻工业主要集中在沿海各大城市，特别是以上海为中心的长江三角洲地区，反而面积广大、资源丰富的内地和边远少数民族地区则很少有像样的工业。这种工业布局不利于全国资源的合理利用和国家安全的巩固，无法促进全国统一的城市规划和建设。1950年8月下旬，中财委召开计划会议。时任中财委主任的陈云，直接参与了1951年计划的编制。会议讨论了编制1951年计划和三年奋斗目标的问题，提出经济战线在今后两三年内的主要任务是搞好经济的调整与恢复，同时进行一些必要的建设。[7]会议要求在三年内必须做好以下几项工作：组织生产过去依赖国外供应的原材料；将一部分工厂迁移到接近原料、市场的地区，改变工业生产过分集中沿海地区的不合理现象；三年内在工业方面新的建设应放在加强国防力量上等。同年，中财委在《关于制定1951-1955年度恢复和发展中华人民共和国人民经济国家计划方针的指示（草案）》中强调，在编制五年计划时，应在计划内规定东北、华北和西北(新疆)各区进一步的工业发展，在五年期内，应在北京、太原、兰州和西安地区建立新的工业中心，以及大量加强华中南区各主要都市—重庆、武汉和长沙的工业发展。禁止在工业发达的中心地，如上海和天津，今后再行建设大规模的企业、以便在可能范围内将新兴的工业建设向内地转移，使之靠近原料、电动力、燃料的来源和产品推销区域。[8] 

　　在上述政策思想的指导下，三年经济恢复时期，城市规划和建设工作迅速展开，主要以恢复和扩建为主。1952年9月，中财委召开了建国以来第一次城市建设座谈会。会议提出，城市建设要根据国家的长期计划，分别不同城市，有计划有步骤地进行新建或改建，加强规划设计工作，加强统一领导，克服盲目性，以适应大规模经济建设的需要。会议决定：第一，从中央到地方建立健全城市建设管理机构，统一管理城市建设工作：（1）在中央成立城市建设局；（2）各大区由大区财委（计委）基本建设处管理城市建设工作；（3）要求各城市建立健全城市建设机构；（4）在39个重点城市成立建设委员会。委员会的任务是：领导城市规划设计，监督检查城市内一切建设工作。第二，开展城市规划。为了有计划有步骤地进行城市建设，首先要制订城市远景发展的总体规划，在城市总体规划的指导下，有条不紊的建设城市。城市总体规划的内容要求，参照苏联专家帮助草拟的《编制城市规划设计程序（初稿）》进行。各城市都要建立城市规划工作。第三，城市建设计划列入财委（计委）计划之内，由财委掌握。这是新中国建立后第一次对城市建设工作的内容和范围作出的规定，也是第一次明确规定把城市建设计划纳入国家经济计划内。第四，对城市分类排队。根据国家经济建设要集中力量发展工业，而且以发展重工业为主的要求，从全国城市建设的重要性来看，把全国城市按性质与工业建设比重划分为四类：第一类，重工业城市：北京、包头、西安、大同、齐齐哈尔、大冶、兰州、成都8个城市；第二类，工业比重较大的改建城市：吉林、鞍山、抚顺、本溪、沈阳、哈尔滨、太原、武汉、石家庄、邯郸、郑州、洛阳、湛江、乌鲁木齐14个城市；第三类，工业比重不大的旧城市：天津、唐山、大连、长春、佳木斯、上海、青岛、南京、杭州、济南、重庆、昆明、内江、贵阳、广州、湘潭、襄樊17个城市。除上述39个重点城市以外的一般城市，采取维持的方针。1952年11月9日，中财委党组发出《关于迅速准备基本建设的指示》中指出，基本建设工作已经在经济工作中占有头等重要的地位，过去从来没有过的、复杂的、规模庞大的、对中国工业化有决定意义的工厂，要在今后几年建设起来。要改变基本建设力量十分薄弱的状况，迅速建立或健全基本建设机构，充实基本建设力量。[9]随后，中财委计划局基本建设处会同建工部城建处组成了工作组，到各地检查会议的贯彻执行情况，促进了重点城市的城市规划和城市建设工作的开展。 

　　国民经济恢复时期，在城市规划和建设的探索和实践中，陈云不仅领导中财委对城市规划建设做出总体部署和统筹安排，而且对不同类型城市工业厂址的选择和研究设计工作非常重视。陈云认为，“搞工业要有战略眼光。选择地点要注意资源条件，摆在什么地方，不能不慎重。”[10]1951年1月18日，陈云在听取重工业部副部长刘鼎和汽车工业筹备组负责人孟少农关于汽车制造厂筹备工作的情况汇报时指出，由于在北京附近选的几处厂址都不能解决汽车厂需要的电力、钢铁、木材、运输等问题，决定：建设目标同意苏方意见；厂址在东北的四平至长春之间选择；建设开始期定为1953年。事后，经过几次论证，厂址定在长春。[11]1952年2月6日，陈云起草同薄一波、李富春致毛泽东并中共中央电，作关于中财委党组审查哈尔滨铝合金加工厂初步设计议定书情况的报告。报告在叙述了该厂的初步设计情况后指出：我们建设新型工厂没有经验，而过去的基本建设中已有很大浪费，因此对于每个工厂的建设计划及初步设计，应该认真地慎重地研究审核，这是一种极重要的学习。[12]1952年2月9日，陈云同李富春致电毛泽东并中共中央作关于两年来苏联帮助改建或新建工厂设计情况的报告。报告说：两年来，我国工业恢复的工作是在解放战争胜利后工厂保有设备的基础上，尽快恢复工业生产能力。在这方面，东北虽做了大量工作，但就装备而论，远未恢复到日本占领时期水平。两年中，苏联帮助设计的项目共42个，除去年已批准者外，将陆续交给我国政府审核，而后即可经过贸易系统签定订货议定书。这些项目东北的多，关内的少，东北的工厂虽经破坏，但基础还在，资源勘察较清楚，关内则相反。在此情况下，应不失时机地首先恢复东北工业，关内则集中力量修铁路、建电站，进行资源勘察工作。[13]1952年3月19日，陈云同薄一波、李富春向毛泽东并中共中央报送中财委党组审核的东北人民政府工业部提出的《东北电力系统发展总体设计计划任务书要点》和《关于东北大石桥镁矿厂的设计计划任务书要点》。同日，同李富春致电邓子恢，通报在湖北为钢铁厂选址的情况，指出：苏联钢铁冶金设计院院长所率代表团去大冶考察后报告，大冶厂址虽可利用，但有很多缺点，主张在大冶、武汉附近再选几处厂址，以便比较。[14]1952年4月，陈云为中财委起草致各大区财委（计委）、中央各工业部中共党组并报毛泽东、周恩来电，指出：鞍钢改建的初步设计规定改建完成期限为7年，苏联已允按期供应鞍钢的全部重要装备和援助施工安装，目前的关键在于我们能否调集足够的干部和技术员工适应改建工作的需要。集中全国力量首先完成鞍钢的改建，是我国工业化的首要步骤。为此，除由东北自行配备者外，决定由全国各地和工业部门抽调技术人员到鞍钢去。[15]1952年6月17日，陈云同薄一波、李富春致电毛泽东并中共中央，指出：由于每年从苏联进口卡车数量较大，整车进口较浪费运力，重工业部于1951年曾拟议在北京建设汽车装配工厂，进口散件在国内装配，并进行了研究设计工作。中财委党组干事会于4月12日就此问题开会讨论，也认为有必要。故同意建设该厂，并责成重工业部重新进行设计工作。[16]陈云对国民经济恢复时期我国城市工业规划和建设的探索和实践，促使城市建设工作进入了一个统一领导，按规划进行建设的新阶段。 

　　三、“一五”时期对城市规划和建设的统筹安排 

　　1952年8月，中财委颁发《关于编制五年计划轮廓的方针》、《中国经济状况和五年建设的任务及附表》。文件规定今后五年建设的基本任务是：为国家工业化打下基础，以巩固国防，提高人民的物质与文化生活，并保证国家经济向社会主义前进。建设方针是：工业建设以重工业为主、轻工业为辅，工业的发展速度应在可能的条件下力求迅速，工业的地区分布应有利于国防和长期建设。[17]关于第一个五年计划的基本任务，陈云在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中指出，“第一个五年计划的基本任务，概括地说来就是：集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个单位为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础。”[18]关于城市建设，陈云在《报告》中指出，“按照我国的第一个五年计划，工业、农业、运输交通、城市建设、商业、文化教育等各方面都要有相当的发展。而发展的重点是重工业，也只能是重工业。”[19]“我们的许多新建企业只能建设在原来没有工厂或者只有很少工厂的城市，因此就必须兴建城市，进行水电交通市政的建设，在同一城市的各个新建企业之间保证彼此协作。”[20]李富春在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》指出，“要逐步地改变旧中国遗留下来的这种不合理的状态，在全国各地区适当地分布工业的生产力，使工业接近原料、燃料的产区和消费地区，并使工业的分布适合于巩固国防的条件，逐步地提高落后地区的经济水平，这是有计划地发展我国国民经济中的重要任务之一。”[21]同时，报告对五年基本建设的地区分布也作了比较合理的部署：“一方面合理地利用东北、上海和其他城市的工业基础，发挥它们的作用，而特别是对于以鞍山钢铁联合企业为中心的东北工业基地进行必要的改建，以便迅速地扩大生产规模，供应国民经济的需要，支援新工业地区的建设；另一方面则积极地进行华北、西北、华中等地新的工业基地的建设，在西南开始部分的工业建设。”[21] 

　　“一五”计划开始后，百业待兴，城市建设面临着改造旧基础和建设新内容的双重任务。但是，国力有限，人力、物力和财力要集中用于发展生产和工业建设，城市建设要为工业建设服务，要与国家重点建设相结合，不能平均使用力量，只能根据国家的长期计划，有计划、有步骤地进行新建或改建，以适应大规模经济建设的要求，同时还要注意工业建设在沿海与内地城市的统筹安排。陈云指出，“还有一种本位主义和局部观点，就是只注意本地，不注意别的地区。这在工业中是个内地与沿海的关系问题。”[22]历史上沿海城市工业发展早，现在内地也要发展，但是沿海城市的生产能力有余，内地工厂建立起来之后，沿海城市就会发生困难。当然，工厂都摆在沿海城市，原料和消费却在内地，这也不行。因此，“我们应该根据原料、生产、销售和运输的情况，进行综合研究，确定哪些工厂应在沿海，哪些工厂应在内地。”[22]在陈云工业建设和城市规划思想的指导下，第一次全国城市建设会议对全国城市进行了分类排队，并对不同类型城市的建设方针进行了统筹安排。第一类城市是有重要工业建设的新工业城市，包括太原、包头、兰州、西安、武汉、大同、成都和洛阳。这些城市的原有公用事业基础十分薄弱，“一五”时期一下子安排了许多大型的工业企业，急需城市建设与之配套，采取重点建设的城市建设方针。第二类城市是扩建城市。这些城市包括鞍山、沈阳、吉林、长春、哈尔滨、抚顺、富拉尔基、石家庄、上海、重庆、广州、郑州、株洲、青岛、本溪、邯郸、湛江、天津、佳木斯、大连和鹤岗等。为了保证工业建设的正常进行，城市建设要随着工业建设作必要的扩建。这些城市的建设方针是尽量利用旧市区，有计划地建设新市区，并在扩建中与局部改建相结合，为新工业区服务。第三类城市是可以局部扩建的城市。这些城市包括南京、济南、杭州、昆明、唐山、长沙、南昌、贵阳、南宁、呼和浩特、张家口、西宁、银川、宝鸡等，这些城市内新建了工厂，但项目不多，随着国家工业建设的开展，可以局部的进行改建或扩建，城市设施着重进行维修养护，加强城市管理工作。第四类是一般中小城市。这些城市内“一五”时期没有安排限额以上的工业项目，城市建设基本上是进行维护工作，加强城市卫生管理，必要时可对一些项目如道路等加以调整。 

　　“一五”时期，陈云不仅指导了不同类型城市的规划和建设工作，还对各类型城市工业基地的规划和建设方案进行了实地考察与思考。在具体实践中，一个重要项目的厂址的确定和建设方案的设计，不是一件容易的事，要有几个甚至十几个方案，经过反复踏勘比较后才能确定下来，对此，陈云非常关心和重视，他亲自过问并下去看过一些厂址。经过认真的勘测，1955年10月14日，陈云签发中共中央就批转解决太原城市建设工作中的几个问题致国家建委党组并重工业部、电力部、第一和第二机械部、水利部、建筑工程部、城建总局党组电。电报说：责成重工业部加紧编制太原钢铁厂扩建的初步设计，以便及早解决太原铁路总编组站的位置和北郊居住区的规划问题。要抓紧防洪工程的设计和施工，以保证工厂和职工的安全。汾河水库的修建，责成水利部早日编制设计方案。[23]1957年10月12日至18日，陈云在东北地区视察。视察期间，参观了大连的化工厂、起重机厂和大连港，安东的人造丝厂、鸭绿江大铁桥，吉林市的氮肥厂、铁合金厂、电石厂、电极厂、染料厂、丰满水电站，长春第一汽车制造厂，齐齐哈尔北满钢厂，富拉尔基的第一重型机器厂建设工地、第一机床厂、和平机器制造厂，抚顺的重型机器厂、露天煤矿、石油二厂、制铝厂、特殊钢厂。在视察安东人造丝厂后说：搞人造丝要比搞“卡普隆”现实，来得快，是第二个五年计划的一个方向，但受到原料的限制，从长远打算，还得搞合成纤维。在视察第一汽车制造厂时说：按现在勘采情况看，我国10至15年内不可能搞到大量的天然石油，汽车厂要着手试制以煤炭为燃料的汽车。要规划煤的综合利用，将民用煤抽出一部分搞肥料和合成纤维，将提炼后的焦炭供民用，这有很大的经济效益。在听取中共抚顺市委的汇报时指出：抚顺工业发展的规模要适当，规模小了，发展的有利条件得不到充分利用，对国家是个损失；但规模过大，各方面不能够衔接配合，将来也会造成损失。[24]1957年12月6日，陈云致信周恩来并中共中央，在汇报了到上海疗养的情况后说：第一个五年计划中已经完工或接近完工的工厂，尚未看过的只有西安、洛阳和西南各省的了，希望能在休养期间去看一看。从已看过的东北七八个城市和太原的工厂来看，我们在工业方面比1949年和1952年前已经有了极大的改变。我们在“一五”计划中新建设的工厂是一种模型，以后可以仿造。在此期间，我们的机械制造能力大大提高了，相信今后除个别部件以外，一般的机器成套设备都能自造。只要能自己设计制造设备，我们在第二个五年计划中就可以大干。这样，既能节省外汇，成本又低，速度还比向外国订货快得多。目前，关键问题有两点：一是要请冶金、煤炭、电力和一切需要设备的部门的领导干部去看一看我们已有的制造能力。首先，应看东北各城市，因为那里新建设的工厂大部已经完成或接近完成，在那里既可以看到旧中国没有过的新工厂，又可以看出我们的制造能力。其次，要看上海、太原。西南的许多兵工厂都是改建完成了的，应该也是一种不小的制造力量。以后，除了必要的设备以外，不准再向外国订货。二是鼓励机器制造部门大胆设计，自己制造。不怕开头几次制造中发生不可避免的缺点和毛病，只要从这些缺点和毛病中取得教训，进步就会很快。这样，15年后在许多重要产品方面超过英国就完全有把握。[25] 

　　陈云对各类型城市建设的统筹规划和实地考察与思考，对于“一五”时期新兴工矿区的兴起以及老城区的改造扩建的顺利进行都发挥了重要作用。“一五”时期，随着中国社会主义事业的发展，许多新工业城市已经建立起来，很多原有城市得到了发展。新建了6个城市，大规模扩建了20个城市，一般扩建了74个城市。1957年底，全国设市的城市达到177个，比1952年增加了17个。城市人口达到6902万人，加上县镇人口共有城镇人口9949万人，比1952年增加2786万人，增加了38.9%。[26]“一五”期间，从中央到地方，建立、健全了城市建设管理机构；建立了一支勘测、规划、设计、施工、管理的城建队伍；建设了一批城市建设生产企业；共完成150多个城市的总体规划编制工作；比较合理地安排了厂址和各项建设；对许多城市和准备建立工业基地的地区，进行了大量的勘察和资料收集工作。城市规划和建设取得的成就不仅保证了“一五”期间工业建设的需要，体现了城市建设工作为生产、为劳动人民服务的方针，并且为以后许多城市的新建、扩建和改建准备了有利的条件。 

　　四、经验与启示 

　　新中国成立初期陈云对城市规划和建设的思考和实践，为探索一条中国社会主义城市规划和建设的道路提供了宝贵经验。这就是，在国民经济计划指导下，根据工业的合理布局，对全国城市进行分类排队，有重点地建设城市；要充实城市规划部门的管理力量，健全城市管理机构的职能，有效实施和强化城市规划的管理工作；城市总体规划要以国民经济计划为依据，全面组织城市的生产与生活活动，统筹安排城市的各项设施，使各方面的建设取得有机联系；城市建设要有整体观，局部利益必须服从城市整体利益，近期建设应该与远期发展相结合，建设中要反对各自为政的分散主义，实行统一规划、统一投资、统一设计、统一施工、统一分配、统一管理的方法。 

　　陈云对城市建设的统筹规划和实践探索，不仅为中国社会主义城市规划和建设的道路提供了宝贵经验，而且对当前我国的城市规划和建设工作提供了有益启示：第一，创新规划理念。要将城市看成一个有机整体，按照全市建设“一盘棋”的理念，经济、社会、生态协同发展的理念，以人为本的理念，内涵与外延相结合的理念等，统筹规划城市建设，从而保证城市规划决策的科学性和实效性。第二，完善规划实施管理。要充实各级城市规划部门的管理力量，健全各级规划部门的管理职能，严格规划管理程序，做到“统一规划、统一征地、统一审批、统一建设、统一管理”。第三，实施个性化的规划决策。在城市的规划管理中，要根据不同城市的历史、人文、自然条件，在城市的功能定位、产业发展和空间布局等方面，开展城市建设规划与标准以及地域功能结构与布局的分析论证，因地制宜地探索各类型城市的规划管理模式，使城市规划能真正做到科学性、前瞻性、可实践性相统一，充分展现不同城市的个性特征，精心塑造不同城市的特色形象。 

　　参考文献 

　　[1]《马克思恩格斯选集》(第1卷)[M].北京：人民出版社,1972.56. 

　　[2]《列宁全集》(第19卷)[M].北京：人民出版社,1959.264. 

　　[3]《中共中央关于经济体制改革的决定》[M].北京：人民出版社,1984.5. 

　　[4]宋家泰、崔功豪等.《城市总体规划》[M].北京：商务印书馆,1985.77-78. 

　　[5]《陈云年谱》(上卷)[M].北京：中央文献出版社,2000.580. 

　　[6]陈云.《当前基本建设工作中的几个重大问题》[J].《红旗》1959,(5). 

　　[7][9][11][12][13][14][15][16][17][23][24][25]《陈云年谱》(中卷)[M].北京：中央文献出版社,2000.63,155,79,125,126,131,155-156,143,148,270,402-403,406. 

　　[8]《1949-1952 中华人民共和国经济档案资料选编 基本建设投资和建筑业卷》[M].北京：中国物价出版社,1989.11-12. 

　　[10][22]《陈云文选》(第2卷)[M].北京：人民出版社,1995.98,284. 

　　[18][19][20]《陈云文集》(第2卷)[M].北京：中央文献出版社,2005.590,592-593,603. 

　　[21]李富春.发展国民经济的第一个五年计划的报告[N].人民日报，1955年7月8日（第2版）. 

　　[26]曹洪涛、储传亨.《当代中国的城市建设》[M].北京：中国社会科学出版社,1990.65. 

　　*作者简介：段娟（1977— ），女，湖北天门人，博士，副研究员，研究方向：中华人民共和国经济史。