【姬文波】对中国国防费的多视角分析--以科学发展观统筹国防建设与经济建设协调发展

　　正确处理国防建设与经济建设关系，是国家发展战略的重要理论问题，也是指导实践的重大方针问题。党的三代领导在领导中国发展建设中，重视研究和正确处理经济建设与国防建设的关系问题，提出了一系列重要理论原则。这些原则强调：“把经济建设搞上去和建立强大的国防，是我国现代化建设的两大战略任务”[1]；这两大战略任务是相辅相成的辩证统一体，必须“坚持经济建设与国防建设两头兼顾、协调发展的方针。”[2]在集中力量进行经济建设的同时，加强国防建设，“形成国防建设和经济建设相互促进、协调发展的机制，”[3]使国防更加巩固，使国家成为富强、民主、文明、强大的社会主义国家，成为永远不可战胜的社会主义国家。 

　　一、党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央进一步深化了对国防建设与经济建设关系的认识，把国防建设与经济建设的协调发展纳入更高层次的全面、协调、可持续发展的科学发展观之中。 

　　2004年7月24日，胡锦涛主持了以“坚持国防建设与经济建设的协调发展”为主题的中央政治局第十五次集体学习。他在阐述国防建设与经济建设协调发展的关系时强调：“经济建设是国防建设的基本依托，经济建设搞不上去，国防建设就无从谈起。国防实力是综合国力的重要组成部分，国防建设搞不上去，经济建设的安全环境就难以保障。”[4]胡锦涛多次强调，当前我国的两大战略任务是要把经济搞上去和建立巩固的国防：经济建设是国防建设的前提和基础，必须坚持以经济建设为中心；国防建设是经济建设的安全保障，必须在集中力量进行经济建设的同时，加强国防建设；正确认识和处理国防建设和经济建设的关系，是一个带有全局性的重大问题，在集中力量进行经济建设的同时，必须切实加强国防建设，实现二者的相互促进、协调发展。[5]胡锦涛指出，统筹好国防建设和经济建设的关系，是贯彻科学发展观的必然要求。坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，既是强国之策，也是强军之道。[6]我们必须从全面建设小康社会的全局高度，把推进国防和军队现代化建设作为推进社会主义现代化建设的一项重大战略任务抓紧抓实。[7]胡锦涛在深刻分析当前国际国内形势后指出，我们一定要坚定信心，抓住机遇，乘势而上，加快社会主义现代化建设的步伐；同时必须看到我们面临的严峻挑战，增强忧患意识，做到居安思危、常备不懈。要不断增强政治责任感，把捍卫国家主权、安全和领土完整，保障国家发展利益放在高于一切的位置，紧紧围绕履行新世纪新阶段我军历史使命，贯彻新时期军事战略方针，加速推进中国特色军事变革，努力提高我军信息化建设水平，抓紧做好军事斗争准备，增强应对危机、维护和平、遏制战争、打赢战争的能力。[8] 

　　《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要（草案）》提出，坚持把科学发展观作为加强国防和军队建设的重要指导方针，根据维护国家安全统一和发展利益的要求，加强国防和军队现代化建设，形成国防建设与经济建设协调发展的良好局面。[9]在国防和军队建设中贯彻科学发展观，首要的问题是坚持国防建设和经济建设协调发展的方针，正确认识和把握国防建设与经济建设的关系，用更加宽广的战略眼光来审视国防建设和经济建设的问题，使国防建设与经济建设在更高的发展水平上实现更加科学有序的结合。要真正将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，使国防和军队现代化建设进程与国家现代化建设进程相一致。[10]落实科学发展观，推进国防建设和经济建设协调发展，目的就是要确保全面建设小康社会和中国特色新军事变革的奋斗目标顺利实现，在全面建设小康社会的历史进程中实现富国与强军的统一。[11] 

　　实现富国与强军的统一，是全面建设小康社会的战略任务。近代以来，在帝国主义侵略战争的隆隆炮声中，我们这个古老的东方大国曾沦落到积贫积弱、任人宰割的悲惨境地。从那时起，“富国强军”一直是中华民族魂牵梦绕的历史期盼。在全面建设小康社会的历史进程中实现中华民族的百年梦想，是时代赋予我们的历史重任。安全与发展，是一个国家最基本的需求；富国和强军，是一个国家发展腾飞不可或缺的两翼。经济建设是国家发展、强大的基础，国防建设是国家安全、稳定的保证。历史经验告诉我们，一个国家要自立于世界民族之林，既必须有雄厚的经济实力，又要以强大的国防力量作后盾。没有雄厚的经济实力，国防现代化无从谈起；没有强大的国防力量，经济建设的安全环境就无法保障。实现富国与强军的统一，是社会主义现代化建设客观规律的重要体现，是建设中国特色社会主义必须实现的重大战略目标。[12]国防建设与经济建设的协调发展，是实现富国与强军统一的关键环节，是构建社会主义和谐社会的应有之义。[13] 

　　二、在新的更高层次上实现国防建设与国家经济的协调统一，在国家经济发展的基础上相应加速军队建设。 

　　经过30年的发展，我国经济实力有了很大的提高。我国正面临腾飞、崛起的战略机遇期，国家利益的拓展需要可靠的安全保障。国家经济建设的快速发展和国家利益空间的不断拓展，对安全保障提出了新的更高的要求。然而，我国现有的安全保障能力远不能满足国家经济发展的需求，安全能力与安全需求不相适应的矛盾日益突出，且很可能成为制约国家发展的一个重要因素。因此，我们必须在新的更高层次上实现国防建设与国家经济的协调统一，在国家经济发展的基础上相应加速军队建设。[14] 

　　国家资源投入历来是国防和军队发展的前提，尽管国家资源配置要覆盖社会经济发展的很多领域，但国防和军队现代化必须是重点关注的领域。[15]1980－1999年间，中国的经济增长速度在世界遥遥领先，但中国在国防建设上表现得极为克制，可以说是国防建设大大滞后于经济建设。 

　　1980-1990年是中国国防建设投入的相对下降期。由于当时判断国际上较长时间内不可能发生大规模的战争，因此把国防战略从以前的立足于早打、大打、打核战争的临战状态，转变到和平建设时期的轨道上来，集中力量搞经济建设，国防费规模也尽量压缩，为国家经济建设提供更多的资金。其重要特色是强调“军队要忍耐，在忍耐中求发展”和军费实际购买力的下跌。[16]因此，我国国防费占国家财政支出的比重较以前大为降低了，1985年只有10.4%，1986年降为8.6%，1988年进一步下降到8.1%。[17]由于物价上涨等因素影响，“七五”期间国防费实际购买力与“六五”期间相比，下降了5.35%，致使生活费比重大大上升，装备费比重逐年下降，影响到了军队建设。[18] 

　　上世纪90年代中期以后，我国国防战略思想转变为打赢高技术条件下特别是信息化条件下局部战争，我国国防费增长也因此由忍耐期转入补偿期，国防费规模得到较快增长。从近几年情况看，2001年和2002年各比前一年增加19.4%和17.9%，2003年增加9.7%，2004增长10.9%。2009年中国国防预算为4806.86亿元人民币，比上年预算数增加624.82亿元，增长率为14.9%。但也只能称为“温和增长”，是补偿性的增长。[19] 

　　中国国防费相对规模多年来一直在低水平徘徊：1953-1980年国防费支出占GDP的比重平均为5.27%，占财政支出的比重平均为18.47%，但到“九五”期间(1996-2000年)上述两个指标已分别下降到1.21%和8.33%；2004年和2005年中国国防费支出占GDP的比重虽有提高，也仅分别为1.47%和1.36%，而国防费支出占财政支出的比重却仍在下降，2004年为7.5%，2005年为7.34%。[20]2009年占全国财政支出预算的6.3%。[21]有专家计算，从1986-1999年，总计国防费投入缺口约有4232亿元人民币。[22]中国国防费投入水平的偏低，制约了军队的建设和发展。 

　　近年来，虽然我国的国防建设取得了较大的发展，国防费有了较大幅度的增长，但我军仍处于机械化半机械化发展阶段，亟待实现跨越式发展，提高信息化条件下防卫作战能力；我国的国防费投入水平长期偏低，这与我国显著提升的国际地位不相符合，同维护新形势下的国家安全和发展利益不相适应。过去我们常讲“没有一个人民的军队，便没有人民的一切”[23]是一个颠扑不破的真理，现在可以说“没有一个巩固的国防，便没有全面建设小康社会的成功”同样是一个颠扑不破的真理。 

　　前几年曾有人议论：在和平与发展为主题的时代，不打仗，国防建设应该让路，先放一放不碍事；现在我们国家还处于社会主义初级阶段，资金有限，花钱搞国防建设，划不来，是一种浪费。这种议论显然是片面的、错误的。这是一种把国防建设与经济建设对立起来的观点，是国防观念淡漠的表现，不符合国防建设同经济建设的辩证关系。[24]这些看法之所以产生，有理论和实践上的误区。从理论上说，就是他们没有搞清楚把经济建设搞上去和建立强大的国防是我国现代化建设的两大相辅相成的战略任务的辩证法，也没有搞清楚和平与战争在一定的条件下是可以相互转化的辩证法，也不知道要用发展的、联系的和辩证的观点分析事物和观察事物。从实践上说，就是他们不了解我国尚面临的安全形势的复杂性和祖国统一大业的严峻性。[25] 

　　对于我们这样一个尚未完成统一大业的国家而言，维护国家主权和领土完整是核心利益，也是维护国家发展战略机遇期稳定的前提。随着经济全球化的日益加深和国际战略格局的加速演变，国家安全的内涵不断拓展，我国的安全不仅面临传统威胁，也面临十分严峻的非传统威胁。综合起来看，一是“台独”分裂势力是我国安全与发展全局中最严重、最现实的威胁；二是国际反华势力特别是顽固地坚持冷战思维的美国霸权主义和日本军国主义势力，不愿意看到中国的富强统一，把中国看成是正在崛起的新敌人加以遏制；三是大国霸权在亚太地区的影响，导致我周边地区出现了许多热点问题；四是我国海洋权益特别是南海问题日趋复杂，已经演变成为主权、资源和通道争端合一的复杂安全隐患；五是民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义势力相互勾联，直接威胁到我国的经济发展和社会稳定；六是随着我国参与国际政治、经济、科技发展事务程度的不断加深，正面临信息安全、金融风险、贸易安全、能源安全等多方面的隐忧。这些都对国家战略机遇期的稳定，对构建社会主义和谐社会、实现全面建设小康社会的国家发展战略目标，带来了严峻的挑战。[26]为此，我国必须在经济发展的同时，不断加强国防和军队建设，保持军事上的强大威慑力，保证人民军队在任何时候都能从容应对国家安全所面临的各种挑战和考验，为和平发展提供可靠的安全保障。 

　　三、经济建设和国防建设协调发展的道路是切实可行的。 

　　“20年前中央决定集中精力进行经济建设，是出于对当时形势的准确判断，但同时，投入的减少也的确制约了国防特别是国防科研的发展。这种大起大落的投入变动曲线，效益并不高”。[27]理论界普遍认为，只要把国防投入控制在一个合理的范围之内，并且充分发挥国防建设对经济建设的积极作用，国防建设就会对经济发展起到重要的牵引和推动作用。由于国防直接关系到一个国家的安危存亡，因此最先进的科技成果往往率先产生和应用于军事领域，而后向民用领域转移，刺激高科技产业群的出现，推动民用高新技术的升级换代。美国在二战后的发展即是极好例子。中国的国防建设也是国民经济和科学技术发展的重要推动力量，从“两弹一星”到“神舟”五号，军事科技对于民用科技的带动效益相当显著。美国以发展军事新技术为龙头，促进武器装备更新换代，并刺激民用经济发展，扩大就业，是充分利用了国防投入品的军民兼容性。即通过一些与国防相关的高、新技术项目的开发，带动一批新产业、新技术的发展，进而全面带动了整个经济发展，使国防投资的效益大大提高。因此，尽管美国也背着沉重的国防费开支负担，但由于其注重加强国防投入品生产的军民兼容性，不仅没有影响反而在一定程度促进了经济的发展。只要把国防投入控制在一个合理的范围之内，并且充分发挥国防建设对经济建设的积极作用，国防建设就会对经济发展起到重要的牵引和推动作用。[28]国防费增减与经济发展的关系并不是明朗的线性关系，国防费的下降也并非一定导致经济的加速增长。如1990年全国性的市场疲软并没有展示出国防费规模下降所必然呼之而出的经济高速增长。经济发展的根本出路在于改善经济运行机制，而不是单纯压缩国防费。[29]阎学通认为，新一代国家领导人对国家综合国力的认识更加接近客观实际，修正了过去“综合国力就是经济实力”的观念。以前总认为有了钱就有了枪，现在则是有了钱还不行，还需要枪来保护和增值手上的钱。这符合人类历史发展的规律，即经济军事相辅相成、相得益彰。富国、强兵的确存在矛盾对立的一面，在资源量一定的条件下，国防投入会挤占经济建设的投入；但二者在资源上并不仅仅是单一的此消彼长的关系，也有互为依托的一面，在一定条件下，国防建设能促进经济建设。[30] 

　　总之，那种将国防建设与经济建设对立起来的观点和做法是错误的，是极其有害的。坚持以科学发展观统领经济社会发展全局的重要内容之一，就是统筹好国防建设与经济建设的关系，坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，在全面建设小康社会的历史进程中实现富国与强军的统一。落实科学发展观，推进国防建设和经济建设协调发展，目的就是要确保全面建设小康社会和中国特色新军事变革的奋斗目标顺利实现。在我国社会主义现代化建设新的历史阶段，努力推进中国特色新军事变革和认真开展军事斗争准备，是我国全面建设小康社会的必要保障。 

　　四、当前制约协调发展的主要问题是国防建设落后于经济发展水平，中国目前的国防水平不能满足建设小康社会的安全需求。 

　　与世界主要国家以及我国台湾地区相比，中国的国防支出一直保持在较低水平上，这不仅反映在国防费的绝对值上，也反映在国防费相对规模上。 

　　1．中国国防费的绝对规模在世界上是相对较低的，2004年中国的国防费仅相当于美国的6.41%、英国的41.03%、法国的75.65%、日本的56.54%；2005年中国国防费为302亿美元，同年美国、英国、日本、法国的国防费支出分别为4220亿美元、488亿美元、454亿美元和414亿美元。[31]美国2006财年国防预算增加到4393亿美元，另外还有额外的700亿美元用来支援在伊拉克和阿富汗的战事开支。[32]2007年，中国年度国防费相当于美国的7.51%、英国的62.43%。[33] 

　　2．从国防费的相对规模来看，中国国防费水平更低。以中国国防费占同期国家财政支出的比重为例，从1979年至2004年总体呈下降趋势：1979年为17.37%，2004年为7.4%，2004年与1979年相比下降近10个百分点。2005年中国国防费占财政支出中的比重是7.34%，而美国占21.6%，法国占11.4%，德国占9.25%。[34]上世纪90年代以来的绝大多数年份，中国国防费的增长率低于国家财政支出的增长率。从国防费占国内生产总值的比重来看，1986年到2006年，20年平均大约是1.43%。[35]2007年，中国国防费仅占国内生产总值的1.38%，而美国占4.5%，英国占2.7%，法国占1.92%。[36]冷战结束后十多年来，世界国防费占全球生产总值的平均比重在2.5%-2.7%，其中2004年全球国防费开支占全球生产总值的比重为2.6%,[37]也就是说，中国仅仅是世界平均水平的一半左右。 

　　3．从其他指标来看，中国国防费水平也很低。我们每平方公里的国防费投入和美国每平方公里的国防费投入是极不相等的，美国是中国几十倍。日本的面积相当于中国面积的1/26，但是它的国防费比我们多，它的每平方公里国防费投入是我国的七、八十倍。[38]如果用军人人均国防费支出标准衡量，我国与国外的差距更大。2007年，中国军人人均国防费支出数额是美国的4.49%，日本的11.3%，英国的5.31%，法国的15.76%，德国的14.33%。[39]如此大的差距说明在军事变革这一决定国防和军事实力的特殊竞争中，我国在资源保障条件方面处于绝对劣势地位。 

　　4．我国国防费的历史欠帐太多。1953-1980年中国国防费支出占GDP的比重平均为5.27%，占财政支出的比重平均为18.47%，但到“九五”期间(1996年-2000年)上述两个指标已分别下降到1.21%和8.33%。[40] 

　　表1  1980-1999年中国国防费实际规模（以1950年不变价格计算）  亿元人民币 

　　（数据来源：根据各年《中国统计年鉴》相关数字计算。） 

　　从表1可以看出，以1950年人民币不变价格计算，1980年中国的实际国防费开支是131.95亿元人民币,而到1996年才135.7亿元。也就是说,尽管中国的经济规模在近20年里已翻了两翻,但中国的实际国防费开支在长达20年里竟然徘徊不前(实际上是大大退步),这种长时间忽视国防建设的作法必然使中国的国防水平大大落后于现实的需要,产生极为危险的后果。 

　　虽然20世纪90年代中期以来，我国国防费总量增长较快，国防费投入不足的状况有所改观，但这些增加的经费主要用于：1.提高军队人员工资福利待遇；2.完善军人社会福利保险制度；3.保障军队体制编制调整改革，如对裁减的军队员额进行妥善安置；4.加大军队人才建设投入。[41]真正用于国防装备现代化的经费并不多。由于中国在国防建设投入上历史欠帐太多，因此，20世纪90年代以来增加的国防费主要是补偿性的。 

　　总之，与世界新军事变革先行国家相比，与一些军事大国和我国周边国家和地区相比，我国国防建设投入规模还未达到应有水平，我国现有的国防费投入与打赢信息化条件下的局部战争、维护国家安全和统一的实际需求之间还有相当大的差距。中国是一个陆海兼备、幅员辽阔的大国，有960万平方公里的陆地国土、300万平方公里的海洋国土、1.8万公里的海岸线和2万公里的陆地边境线，国防任务十分繁重。目前中国国防现代化水平与现代战争的客观需要之间的矛盾是中国国防和军队建设的主要矛盾。[42]中国国防费的投入水平远远无法满足国防现代化建设的需要，这种情况再延续下去是十分危险的。中国必须进一步加大对国防建设的投入，并长期保持这一趋势。 

　　五、继续加大国防费投入，加快国防费结构调整，优化国防费结构。 

　　国防建设投入包括人力、物力和财力三方面的投入，但主要形式是国防费投入。从以上各章的对比分析中可以得出结论：我国国防水平在一个较长时期内是滞后于国家经济发展的，低于世界主要国家的平均水平，中国的国防水平与小康社会的整体发展水平不相适应。我们必须进一步加大对国防建设特别是国防费的投入，在经济发展的基础上全力推进国防和军队现代化，分两个阶段使我国的国防水平与全面建设小康社会的安全需求相适应： 

　　第一阶段，从现在到2015年。我们需参照世界主要国家的经验值，将中国国防费占GDP的比重提高到2%-3%之间，中值以2.5%左右为佳，基本达到世界平均水平。这是因为目前是我国全面建设小康社会的关键时期，也是实现国防和军队现代化建设“三步走”发展战略的重要时期，对国防建设投入的趋势不能放缓。要根据协调发展的方针，围绕增强综合国力的需要，对国防的投入由“补偿期”逐步走向“快速发展期”。目前，“世界新军事变革出现了加速发展的趋势。必须抓住难得的历史机遇，以时不我待的紧迫感，不断把中国特色军事变革推向深入。”[43]信息化建设是中国特色军事变革的立足点，而世界公认军队建设由机械化开始向信息化转变时，军人人均军费需要达到2万美元以上。2015年中国的军人人均国防费应达到3.5万-4.5万美元（以2005年不变值计算），从而达到“军事快速发展型”军队的标准。[44] 

　　第二阶段，从那时到2020年。当全面建设小康社会的目标实现的时候，中国要拥有一支“军事强大型的”军队，军人人均国防费达到7万美元（以2005年不变值计算）。从而使中国的国防水平达到世界一流军事大国的标准。 

　　提高中国的国防水平,除了加大国防费投入之外，还要采取以下一些措施： 

　　1．要大力提高国防费的使用效益。 

　　要科学决策和科学管理，挖掘潜力，勤俭建军，一切以提高战斗力和保障力为目的。要努力盘活存量军产，提高国防费整体效能。探索社会化保障途径，借助社会力量，利用市场资源，提高国防费使用效益。在物资采购和物资储备上，推行政府采购制度和“零库存”管理；把降低采购成本与盘活存量结合起来。在装备建设上，要进一步实行国防科技工业的“军民结合、寓军于民”的体制机制创新，动员整个国民经济和国家科技的力量来追赶世界新军事变革的浪潮。 

　　2．加快国防费结构调整，优化国防费结构。在国防费总量既定的前提下，科学合理的结构配置对于充分发挥国防费的效益，更为关键。 

　　第一，优化国防费项目结构。各国国防费项目结构的比例大致为：人员费用占25%-30%，装备费占40%-45%左右，活动维持费占30%左右。发展趋势是压缩人员费，增加装备购置费和科学研究费。[45]目前我国国防费项目结构存在一定问题，人员费与装备费、活动维持费的比例不合理。根据我国近年公布的国防白皮书，2000-2004年我军人员生活费、活动维持费和装备费大约各占1/3。[46]即使在有限的装备费投入中，也有相当大的部分用于技术水平较低的一般装备的维护，而真正用于新装备的研制、采购的费用较少。尤其值得注意的是，装备费比例偏低，制约了我军武器装备向高科技跨越性发展。“武器装备是军队战斗力的物质基础，也是军队和国防现代化水平的主要标志。”[47]目前我国军队的武器装备总水平与美军等西方发达国家已存在着时代差。[48]过低的装备费投入，使得“中国国防现代化的水平与发达国家相比，其差距将不是日渐缩小，而是有可能进一步拉大。”[49] 

　　因此，为了加快国防现代化建设，必须加快国防费结构调整，要将人员生活费占国防费的比重压缩到25%以下，装备费比重提高到40%左右。要结合我国国情、军情，围绕战略重点，加大对军事人力开发、培训和吸引的投入，增强军事人力开发和吸引能力；加大对信息等高新技术研究的投入，增强先进武器装备的研制能力；加大对战略武器的投入，增强战略威慑能力；加大对精确制导武器的研制和引进，增强远程精确打击能力；加大对战略后勤的投入，增强战略投送和支援能力。 

　　第二，优化国防费的军兵种结构。我国国防费还没有形成适应新军事变革所要求的费用结构，与世界绝大多数新军事变革的先行国家相比仍有很大差距。目前，随着新军事变革的深入发展，各发达国家不断压缩陆军经费比重，扩大海空军等高技术军兵种的投入比重，陆军占国防费的比例一般不超过1/3。日本陆军的比重最高，但目前也只有38%左右。[50]这是因为，现代化战争中，海、空军的地位和作用更加突出和重要。[51]长期以来，中国陆军所获得经费份额一般占国防费的2/3，海、空军则不到国防费的1/3。近年来经过不断调整，我国国防费的军兵种结构有所改善，但陆军经费占国防费的比重仍然偏高，使得中国海、空军发展仍然滞后，难以适应国际形势和周边环境的变化，特别是难以适应打赢信息化局部战争的需要。而且，海、空军装备技术复杂，投资大，周期长，战时不易迅速扩展，需要平时建设。[52]“海、空防是国家经济建设的重要屏障，”[53]加强我国的海、空力量，“能够在不牵动大局的情况下，通过前沿较量，制止战火蔓延，赢得整体的和平安宁。”[54]“随着改革开放的深入和我国经济建设的迅猛发展，海、空军在捍卫祖国领土主权完整、完成祖国统一大业中，在加强国防现代化的进程中，在保卫改革开放成果中的地位和作用更加重要。”[55]因此，必须从军队的体制结构和国防费的军兵种结构两方面加大调整力度，使国防费向海、空军倾斜，相对提高海、空军的经费比例，优先发展海、空军，为打赢信息化条件下的局部战争奠定雄厚的基础。这样，就可以通过“好钢用在刀刃上”的方式，提高我国国防费的使用效率，事半而功倍。