【李正华】坚持依法治国首先要坚持依宪治国——学习中共十八届四中全会精神笔谈

　　中共十八届四中全会的《决定》明确提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”［3］（p.9）学习贯彻中共四中全会精神，必须正确理解和认识宪法在治国理政中的重要意义，准确把握依宪治国在全面落实依法治国基本方略中的地位和作用。

　　第一，依宪治国是由宪法至上的法制地位决定的

　　宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。在我国，宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，是所有法律中最重要的法律，是整个法律体系的核心，是一切法律的母法。宪法的性质决定了宪法的至上地位，维护宪法的至上地位，是一个国家现代化的重要内容和标志。正因为宪法的至上地位，《决定》中提及“宪法”多达38次，明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”［3］（p.9）《决定》还强调指出，维护法制的权威，首先是维护宪法的权威。任何组织和个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究和纠正。《决定》要求各级党组织和领导干部必须深刻认识到，“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”［3］（p.34），要全面贯彻实施宪法。

　　宪法至上的法制地位，决定了依法治国首先必须严格遵守和执行宪法，树立和维护宪法的权威，保证宪法的贯彻实施，做到依宪治国。2012年12月4日，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”［4］2014年9月，他又在全国人民代表大会成立60周年大会讲话中再次强调这一理念。［5］中共十八届四中全会通过的《决定》明确提出的两个“首先”，为全面落实依法治国基本方略、改进党的领导方式和执政方式指明了方向，表明了党坚持走中国特色法治道路的坚强决心和信心。《决定》还将每年的12月4日定为国家宪法日；在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神；提出建立宪法宣誓制度，规定凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时，公开向宪法宣誓。这些仪式化的规定，有助于强化宪法在民众心中的严肃性和神圣性，“有利于彰显宪法权威，增强公职人员宪法观念，激励公职人员忠于和维护宪法，也有利于在全社会增强宪法意识、树立宪法权威”［6］。

　　第二，依宪治国是依法治国的基础和首要之义

　　依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党的治国方略。依宪治国是落实依法治国的重点与关键，是建设法治中国的内在要求。实行依法治国，最根本的就是依照宪法治国。法治首先是宪法之治。依法治国的“法”，指的是以宪法为核心由各种法律规范组成的完整法律体系。一切法律、行政法规、地方性法规都必须依据宪法制定，都不得同宪法相抵触，都应是对宪法精神、原则和制度的具体化。同时，宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等，又需要通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻落实。因此，依宪治国不但是依法治国的必然要求，而且是依法治国的首要之义。

　　我国宪法规定了国家的根本制度、基本制度，规定了国家公权力的组织体系、职责权限和行为标准，确立了国家权力的分工和相互监督机制。坚持依宪治国，就是要按照宪法的要求，规范国家公权力的良好运行，加强对公权力的有效监督。由于宪法中的许多规定主要是依靠国家机关去执行的，因此，坚持依宪治国，就是要求各级国家机关及其工作人员特别是领导干部应当带头学好宪法、熟悉宪法、遵守宪法、维护宪法，严格依照宪法办事，真正把宪法作为根本活动准则。

　　我国宪法把党在社会主义初级阶段的基本路线以国家根本法的形式肯定下来。坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，是党在社会主义初级阶段的基本路线的核心内容。坚持依宪治国，就是要坚定不移地坚持这一基本路线不动摇，毫不动摇地把以经济建设为中心同坚持四项基本原则、改革开放这两个基本点统一于建设中国特色社会主义的伟大实践。

　　我国宪法确立了人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。宪法关于国体、政体、国家机构的一系列规定，都是为了发展社会主义民主政治。根据宪法的规定，各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。要保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，保证各国家机构严格依照宪法的规定行使职权，实现社会主义民主的制度化、法律化。坚持依宪治国，就是要坚持宪法确立的社会主义民主政治体制，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

　　宪法是人民意志和根本利益的体现，是人权的保障书。公民的基本权利和义务始终是宪法中不变的核心内容，从1954年宪法到1982年宪法对这一内容都列有专章，明确规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，明确规定了公民的选举权、被选举权和其他各项基本权利。坚持依宪治国，就是要以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证公民在宪法和法律面前一律平等，尊重和保障人权，切实保障公民的各项基本权利和自由，坚决制止和纠正侵犯公民权利的行为。

　　依法治国只有建立在依宪治国的基础之上，国家才会真正走上法治的通衢大道，民族才能获得兴旺发达的蓬勃伟力，公民的政治权利、人身权利、经济社会文化权利等基本权利和自由才能得到切实保障。

　　第三，坚持依宪治国必须坚持中国共产党的领导

　　是否坚持党的领导，决定着依法治国、依宪治国的成败。这是由中国共产党的性质和奋斗历史决定的。中国共产党作为中华人民共和国的执政党，它的执政地位和领导地位既不是禅让继承的，也不是自封的，而是党带领全国各族人民在革命、建设和改革的伟大实践过程中形成的，是历史的选择、人民的选择。中华人民共和国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设和改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。因此，《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，［3］（p.5）深刻阐明了党的领导与社会主义法治的关系。

　　坚持依宪治国与坚持党的领导不是矛盾的，而是一致的。宪法具有鲜明的政治属性。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国共产党团结带领全国各族人民开辟和坚持了中国特色社会主义道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。中国特色社会主义道路的核心思想、主体内容和基本要求都在宪法中得到了确认和体现。中国特色社会主义法治建设的历史经验表明，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家作主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。党的领导、人民当家作主、依法治国可以通过依宪治国形成一个平台，三者在宪法之下达成统一。

　　坚持依宪治国必须坚持党的领导并不意味着党的领导可以脱离宪法，可以凌驾于宪法之上。中共十八大报告明确指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”任何组织和个人“都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。［7］宪法对权力的限制，最重要的是体现在对国家最高和最有权力者的限制上，如果一个国家的宪法限制和制约不了最高和最有权力者，那么它必然也就限制和制约不了其他大大小小的各级各类权力者。中国共产党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政，党的领导必须在宪法的框架内进行，必须受宪法的约束，真正做到党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”［3］（pp.5～6）只有做到这四个“善于”，才能真正坚持依法治国基本方略，不断优化依法执政基本方式，更好地提升党的执政能力。

　　第四，坚持依宪治国，必须切实保障宪法的实施，做好宪法解释、宪法监督和依宪立法工作

　　宪法的生命在于实施。尊崇宪法，宪法至上，不是要把宪法“供奉”起来，而是要让宪法确定的每一项制度都能得到有效实施，宪法规定的每一项公民权利都能得到切实保障。没有宪法的全面有效实施，依法治国的目标就不可能真正实现。宪法实施情况如何，可以作为衡量依法治国情况的标尺。

　　如何保障宪法的实施？中共十八届三中全会曾提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会《决定》进一步提出，必须以宪法为根本的活动准则，维护宪法尊严、保证宪法实施。要通过不断完善法律法规和配套的规范性文件，贯彻落实宪法确立的制度和原则，推动宪法实施，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

　　全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。历史表明，只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家的事业就会遭受挫折。这些从长期实践中得出的宝贵经验启示我们，在建设社会主义法治国家的进程中，要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。

　　做好宪法解释、宪法监督和依宪立法工作，是保障宪法实施的重要手段。没有宪法解释，宪法实施就会落空。宪法很多条文都是原则性规定，具体实施中需要解释。随着改革的深化，立法之间的矛盾、立法和司法解释的不一致也将不可避免。因此，为了法制的统一，必须要有统一解释，不能谁都有宪法解释权，谁都是宪法裁判官，也不能用司法解释代替法律解释甚至代替宪法解释。我国宪法规定全国人民代表大会常务委员会行使的第一项职权就是“解释宪法”。十八届四中全会提出要“健全宪法解释程序机制”［3］（p.9）。这一全新的提法，对宪法的解释程序提出了具体要求。

　　切实把宪法的各项规定落到实处，以宪法为根本活动准则，坚决维护宪法的权威，这是国家长治久安的根本保证。树立宪法法律的权威性，必须建立宪法监督制度。不可否认，我国现在保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，违宪情况还不同程度地存在：一些行政法规、地方立法不同程度地存在与宪法规定相冲突或不一致的现象；一些政府部门滥用行政权力导致宪法规定的公民人身权利和财产权利受损，等等。坚持依宪治国就要加强宪法监督，纠正各种违宪行为。我国宪法明确规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。因此，《决定》提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”［3］（p.9）这些都为宪法的正确实施提供了坚实基础。

　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”［3］（p.8）建设中国特色社会主义法治体系，必须抓住提高立法质量这个关键。坚持依宪治国，就是要在立法工作中切实增强宪法意识，自觉恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。要加强和改进立法工作，遵循宪法确立的制度和原则，从党和国家事业全局出发，从人民根本利益出发，严格依照法定权限和程序开展立法活动，维护国家法制的统一、尊严和权威。要把公正、公平、公开原则贯穿于立法全过程，完善立法体制机制，坚持立、改、废、释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。

　　总之，全面推进依法治国，必须让依宪治国成为法治中国的最强音。只有推进依宪治国和依宪执政，才能将形式上的法治逐步上升为实质上的法治。