【李文】再论我国20世纪80年代的农村经济体制改革
- 作 者
- 李文
- 发表/出版时间
- 2009年08月28日
- 学科分类
- 经济史研究
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- 论文
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- 党史研究与教学
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中国的改革是从农村开始的，农村的改革是从农民家庭重新获得土地经营权开始的。30年后的今天，我们重新回顾这段不平凡的历史，也许可以对农业发展的内在规律进而对生产力与生产关系相互作用的基本原理有更为准确的把握。
一、农业改革的历史背景
新中国在土地改革完成后，鉴于贫穷、分散、脆弱的小农经济无法支撑重工业优先发展的工业化战略，以苏联为榜样，通过合作化和集体经济的方式提高农业生产力、容纳越来越多的农村剩余劳动力、最大限度地为工业化提供支持的主张占了上风。但由此形成的路径依赖最终导致了不顾生产力实际，盲目追求生产关系变革，短短几年内就消灭了土地私有制，完成了由互助组到初级社、高级社直至人民公社的体制转换。
尽管人民公社时期中国的农田水利事业和农田基本建设取得了突出的成就，化肥工业、良种培育和农业机械化获得长足进步，而且这一体制在农村公共品供给特别是农村医疗卫生事业的发展方面发挥了独特的作用，但是，不容否认的是，这一体制毋宁说是着眼于为工业化提供积累设计的，并不符合亿万生产者的意愿。在人民公社体制下，土地所有权与经营权合二为一，都归村社集体拥有。浓重的自然经济色彩和僵化的计划管理模式，不但束缚了土地和劳动力的合理流转，强化了二元经济结构，而且也窒息了农村商品经济的发展，影响了农民收入和生活水平的提高。尽管从1962年起在否定“单干风”的同时将基本核算单位由公社或大队退回到了原来初级社规模的生产队，但是生产队并不具有完整的经营自主权，一再发生的“一平二调”和瞎指挥严重挫伤了农民的生产积极性，也使责、权、利脱节，劳动生产率长期得不到提高，经营上的规模效益更是无从谈起。事实上，人民公社体制越是向前发展，自身的弊端暴露得也就越明显，要不是有“文化大革命”和“农业学大寨”这样的政治运动支撑，政社合一的人民公社体制恐怕不会在农村统治长达20多年。
然而，一直到“文化大革命”结束后，这套传统体制仍在惯性发展。1976年12月，第二次全国农业学大寨会议在京召开。会议强调：“农业学大寨、普及大寨县，是一个在无产阶级专政下的继续革命、多快好省地建设社会主义农业的伟大革命群众运动。”[1]次年10月30日至11月18日，接着召开了全国普及大寨县工作座谈会。座谈会讨论了大寨县的标准问题，认为随着大寨县的普及，以生产队为基本核算单位已经不能适应农业生产发展的需要。12月19日中共中央批转了这次座谈会向中央政治局的汇报提纲，指出：随着公社、大队两级经济的壮大，实现基本核算单位由生产队向大队的过渡，以进一步发挥人民公社“一大二公”的优越性，是前进的方向，是大势所趋。[2]可见，“文化大革命”是结束了，但左倾思想、左倾观念、左倾做法仍然像一张无形的网束缚着人们的手脚。这也就难怪一直到1978年底，被视为改革开放新时期标志的中共十一届三中全会仍在强调坚持人民公社基本制度，“不许包产到户，不许分田单干”[3]，要求将经过修改的《农村人民公社工作条例（试行草案）》发到各省、市、自治区讨论和试行。
但是，中共十一届三中全会在农业问题上较之以前还是有很大的进步，最重要的是明确了推动农业的发展除了国家的物质支持和技术支持以外，更重要的在于所制定的政策能否调动劳动者的生产积极性，而“离开一定的物质利益和政治权利，任何阶级的积极性是不可能自然产生的。”[4]为此，“我们对农业的领导，一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，一定要坚持民主办社的原则，尊重和保护社员群众的民主权利。决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的‘一刀切’。”[5]。全会强调坚持三级所有、队为基础的人民公社基本制度也是针对普及大寨县中的“穷过渡”而言的，要求在稳定的基础上集中力量发展农村生产力，“不允许在条件不具备、多数社员又不同意的时候，搞基本核算单位从生产队向生产大队的过渡”。[6]全会发表的公报指出：人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权必须受到国家法律的切实保护；不允许无偿调用和占有生产队的劳力、资金、产品和物资；公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义；社员自留地、家庭副业和集市贸易是社会主义经济的必要补充部分，任何人不得乱加干涉；人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变；人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。[7]会议下发的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中指出：人民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能按劳分配原则，坚决纠正平均主义，在具体做法上“可以按定额记工分，可以按时记工分加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励。”[8]此外，这个《决定》还出台了推动农业发展的多项政策措施。
此前，早在1977年底，许多干部就向中央反映农民反对“一平二调”和瞎指挥、要求尊重生产经营自主权的呼声十分强烈。1978年1月31日，《人民日报》发表署名文章，对农村集市贸易的所谓资本主义自由市场的属性提出了质疑。3月，五届人大一次会议一方面仍在强调学大寨，另一方面又特别指出要认真执行党在农村现阶段的各项经济政策，如反对“一平二调”，实行等价交换，开展多种经营，发展集体副业，允许农民经营少量自留地和家庭副业，允许正当的集市贸易等。[9]10月，农业按劳分配讨论会在京举行，平均主义的大寨记工法引起众多非议。11月4日，山西《晋中报》发表了中共晋中地委第一书记李韩锁的讲话，抨击了农业学大寨运动中形而上学的观点、盲目批判集体经济内部的资本主义的做法，以及单纯强调政治挂帅、不讲物质利益原则、推广大寨劳动管理制度、不搞定额管理和定额计酬、否定自留地和集市贸易，等等。这篇讲话在国内引起很大反响。同月24日，《人民日报》专文介绍了四川省大邑县学大寨的经验教训，强调坚持因地制宜，不要生搬硬套。与此同时，从1977年到1978年冬，四川、安徽、吉林等省已经在农村实行以“五定一奖”[10]为主的多种形式的农业生产责任制。以上这些就是三中全会在农业问题上能够有所进步的背景所在。
二、改革的推进和旧体制的瓦解
决策层和领导层的动向并非空穴来风，而是或多或少地呼应了农村广大基层民众的迫切愿望。“文化大革命”十年间，全国农业总产值和粮食产量缓慢增长，但农民的收入却基本维持不变，一些地方农民的生活水平甚至有所下降。于是，政治运动结束后，经过一段时间的酝酿，大致从1978年秋天开始，在安徽、四川等地的一些农村，20世纪50年代末期和三年困难时期曾经尝试过的一些“退回去”的做法就又陆续“死灰复燃”了。其实那些做法无非是在坚持土地集体所有的前提下围绕“包”字试验的一些农业生产责任制形式，旨在调动生产者的积极性、恢复和促进农业生产，如“包工到组”、“包产到组”、“包产到户”、“包干到户”等。到1979年底，全国一半以上的生产队实行包工到组，1/4的生产队实行包产到组。在包工到组和包产到组的同时，个别的地方自发地实行包产到户甚至包干到户。
但是包产到户和包干到户很容易让人误解为分田单干，同私有化和个体经济相联系，因此支持者有之，反对者更多，甚至引发了一场全国大争论。直到1980年5月31日邓小平发表《关于农村政策问题》的著名讲话以后，人们的思想才进一步有所解放，进一步明确了“双包”与集体经济关系的认识。邓小平说：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[11]同年9月，中共中央召开省、市、自治区党委第一书记座谈会，专门讨论了加强和完善农业生产责任制问题。会议形成了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的中央75号文件，总结了中国农业集体化的经验教训，对干部和群众从实际出发的小段包工定额计酬、包工包产联产计酬和承包联产计酬责任制形式给予了充分的肯定。文件认为，凡有利于增加生产增加收入增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞一刀切。在边远山区和贫困落后地区，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。[12]这一文件打破了20年来强套在“包产到户”头上的枷锁，极大地鼓舞了亿万农民的积极性和创造热情。会后，以承包为主要形式的农业生产责任制在全国农村迅速推广，推行联产责任制的生产队的比重由1980年初的28%（实行不联产的包工责任制的比重为55.7%）上升到该年底的51.8%和1981年10月的81.3%（此时不联产的定额包干的比重降至16.5%），其中实行包产到户和包干到户的生产队的比重在1981年10月已经占到50.8%，而在1年前只有15%，1年以后升至80%左右，两年以后上升到90%以上。[13]
1981年是农业生产责任制多变的一年，有些社队开春是小段包工，中途变为联产到组，最后又变为联产到劳、到户或大包干。这说明群众经过观察、比较和实践一段后，积极选择更适合他们的实际情况的责任制形式。也正是从这一年开始包干到户逐渐成为农业生产责任制的主要形式。1982年第一个中央1号文件明确指出：各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。[14]1983年第二个中央1号文件再次指出：联产承包制越来越成为农业生产责任制的主要形式，它采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。[15]这两个文件有力推动了农业经营方式的改革。1982年6月，以双包为主体的联产责任制在生产队总数中占到了93.7%，1983年这一比例升至99.4%，至此形成维持至今的农村土地经营方式的基本格局。[16]
与此同时，家庭承包经营从根本上动摇了人民公社体制的基础。早在1979年8月，四川省广汉县就开始进行人民公社改革试点。他们按照党、政、企分工的要求，将基本核算单位生产队改为独立核算、自负盈亏的农业生产合作社，取消人民公社管理委员会，成立乡政府，取消生产队，改设行政村。[17]接着，吉林、河北、浙江、广东、辽宁、安徽等省也进行了改革试点。在此基础上，1982年新修改的《中华人民共和国宪法》确定了“乡政村治”的乡村治理体制模式。1983年中央1号文件正式提出政社分设的要求。同年10月12日，中共中央、国务院发出通知，要求各地有领导有步骤地搞好政社分开的改革，在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作；同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织，改变党不管党、政不管政和政企不分的状况。[18]其后1984年中央1号文件重申：农村经济组织应根据生产发展的需要在群众自愿的基础上设置，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一模式。农民可以不受地区限制，自愿参加和组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。这些合作组织同地区性合作组织是平等互利或协调指导关系，不再是行政隶属或逐级过渡的关系。根据两个1号文件的精神，全国各省、区、市的人民公社体制改革全面铺开。经过两年的改革实践，到1984年底，全国农村基层组织政社分开的有91171个，已建立乡(镇)政府91171个，村民委员会946439个，保留作为经济组织的人民公社28218个。政社尚未分开的人民公社还剩下249个，保持生产大队为组织的有7064个，保持生产队建制的有12.8万个。[19]1985年改制任务基本完成，人民公社彻底退出历史舞台。
在人民公社体制改革基本完成后，从1985年起，中央政府在农村政策上再次做出重大调整：（1）完全放弃了除粮、棉之外所有农产品的计划控制，扩大市场调节的范围；（2）减低对粮食生产的计划控制程度，政府计划收购的粮食降至约占全部商品粮的一半左右；（3）县级以下政府逐步放弃了对种植面积计划的直接干预，由农户适应市场需求调整种植作物的面积，自主选择种植有市场销路的作物。这些政策调整意味着继生产者取得土地经营自主权后，农村经济体制改革迈入了新的阶段，率先开始了由计划经济体制向市场经济体制的过渡。
三、对“第一个飞跃”的反思
在追述了我国农业改革实现的“第一个飞跃”的背景和历程后，我们来试着回答这样两个问题。
（一）农业改革初期试行的多种责任制形式中，为什么最终是包干到户占了上风？包干到户与分田单干有何区别？
前文已经指出，包干到户说到底是农民的选择。在初期试行的多种责任制形式中，包工到组、包产到组、包产到户、包干到户这几种形式是逐步递进的序列：包工到组较之过去的“干活一窝蜂”“劳动大呼隆”自是前进了一大步，但仍会有出工不出力、只求数量不求质量的倾向；包产到组使作业组的劳动与劳动的最终结果联系在一起，劳动者的积极性提高了，同时劳动的数量约束和质量约束也尽在其中，但形式繁琐，且交产记工由队分配的做法仍然带有“大锅饭”的性质；包产到户与包产到组只是一步之隔，将包产单位由作业组变为农户，使社员拥有了相当的生产自主权，但其弊端与包产到组相同；包干到户比包产到户要更彻底一些，它是按社员与生产队签订的合同规定，完成向国家交售农副产品的数量和上交集体的积累、各种提留及折旧金，其余都由社员个人支配，而不再按工分分配，这样就实现了土地所有权与土地经营权的彻底分离，责、权、利在经营者那里紧密结合在一起，农民得到了比较充分的经营自主权，且其方式简便易行，更受农民欢迎。总之，在多种多样的责任制中，包干到户交易成本最低，生产者的积极性最高。
自包干到户的形式出现那天起，反对者就将其说成是“分田单干”，许多农民也确实是那样认为的。其实，包干到户与分田单干从理论上说至少有两大不同：前者是土地集体所有，后者是土地私有；前者是统分结合，后者是放任自流。但是，此后的发展与当初的预想拉开了距离。农村土地家庭承包经营后，原有的农村集体经济组织逐步解体，“统分结合”在大多数农村已有名无实。而农户的承包经营权一再延期，由最初的15年延长到30年，而且农户的土地承包经营权可以依法流转和依法继承。这样从形式上看，至少在承包期内农户的土地承包经营权受法律保护，发包者（农村集体经济组织）不得收回承包地，也不能单方面调整承包地，包干到户与分田单干越来越接近了。特别是在经历了税费改革以后，农业进入无税无费时代，愈发使土地的集体所有权形同虚设（因之也衍生出一系列弊端）。但是尽管如此，承包期到期后，农户的承包地还是要被集体经济组织收回重新发包，而且农户的承包地在用途上受法律限制，即未经依法批准不得将承包地用于非农建设。
总之，农业改革的“第一个飞跃”从生产关系上说不啻是一个大大的倒退，几乎是“集体耕作二十年，一夜回到合作前”。然而跨出这一步是走了一段弯路后痛定思痛做出的抉择。1962年7月，邓小平曾经根据当时的情况说：“有些以生产队为核算单位的地方，现在出现一些新的情况，如实行‘包产到户’、‘责任到田’、‘五统一’等等。以各种形式包产到户的恐怕不只是百分之二十，这是一个很大的问题。”他认为，这样的问题应该“百家争鸣”，大家出主意，最后找出办法来。他还说：“现在看来，不论工业还是农业，非退一步不能前进。你不承认这个退？农业不是在退？公社不是在退？公社核算退为大队核算，大队核算又退为生产队核算，退了才能前进。”邓小平还提出：“还有一种可能，就是有些包产到户的，要使他们合法化。”因为不管“黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”，恢复农业生产“在生产关系上不能完全采取一种固定不变的形式”。[20]可惜，这样的意见在那时还无法让多数人特别是毛泽东接受。
（二）为什么要保持农户家庭经营长期不变？应该如何理解邓小平提出的农业改革的“第二个飞跃”？
农业改革的实践证明，家庭承包经营是在保持土地公有的前提下最适合我国现有农业生产力水平的土地经营方式，最受农民的欢迎，能够最有效地调动生产者的积极性。再从世界农业发展的历史来看，家庭经营并不构成农业现代化的障碍。因此，1982年第一个中央1号文件就提出农业生产责任制不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。1985年第四个中央1号文件进一步明确宣布“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”。[21]这是我们党总结了土地改革以来农业发展的曲折历程后得出的重要结论，表明家庭承包经营是我们党领导下的农村改革已经建立起来的基本的政策框架或者体制框架。此后这一条成为一项基本国策，被历次党和政府的重要会议、重要决议和相关法律所重申。
但是从形式上看，目前我国的农业依然属于小农经济范畴，人均占有耕地狭小，地块零碎，劳动者素质不高，机械化程度低，农产品商品化程度低，抵御自然灾害的能力低，社会化服务体系不健全，在市场上缺乏竞争力。目前最突出的问题是劳动生产率低下，经济效益得不到提高。毫无疑问，农业要有竞争力，必须实行适度规模经营。而要实行规模经营，在社会主义制度下，唯有走合作化的路子。恩格斯曾经说过：“我们预见到小农必然灭亡，但是我们无论如何不要以自己的干预去加速其灭亡。当我们掌握了国家权力的时候，我们决不会考虑用暴力去剥夺小农……我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，但不是采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助。”[22]当年土地改革后广泛开展的合作化运动，固然有我们那时对社会主义理解上的原因，但最根本的动机还是想将分散的农户组织起来实现规模经营，亦即将农业的“私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有”。然而我们没搞清楚农业生产的特殊性， 农业不同于工业，农业的劳动对象是具有生命的生物体，农产品是不可间断的生命连续过程的结果，其生产过程存在严格的继起性，不能将许多农民集中到一起分工协作，工场手工业式的农业是不存在的。[23]既然不能用暴力剥夺农民的土地，那么就得走“纵向一体化”的合作化路子，即将农业生产链条中的某些环节如产前产后服务、土地耕作、产品收割和产品加工等独立出来，通过合作制的形式将农民组织起来。也就是说要发展专业合作社，而不是过去那种“一大二公” 的生产合作社。至于农业生产环节的适度规模经营，则要靠农业剩余劳动力的转移和土地使用权的流转来逐步实现。
1990年，邓小平曾经指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[24]长期以来，许多学者都在苦苦思索农业改革和发展的“第二个飞跃”如何实现，笔者以为在加速推进城市化和社会保障体系建设的背景下，农业领域通过“纵向一体化”（亦即产业化）和土地使用权流转实现适度规模经营是最可能的路径，当然这会是一个比较漫长的过程。实践中也有一些坚持走集体经济发展道路的成功典型，但是这些集体经济组织的支柱产业大都已是非农产业（乡镇企业发展基础较好），因而已经顺利实现了农业剩余劳动力的转移，已经建立起了比较完善的社会保障体系，有条件在农业领域实行规模经营。但是就全国绝大多数农村而言，这些事例并不具有普遍意义。所以温家宝总理指出：“要坚持土地基本经营制度不动摇。……承包地不仅是农民重要的生产资料，而且是农民最基本的生活保障。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，有利于而不妨碍农业现代化的推进。在家庭承包经营的基础上，可以通过产业化经营等方式引导农民进入市场，可以在土地承包经营权自愿、依法、有偿流转的基础上逐步扩大土地的经营规模。这是一个渐进的过程，不能不顾条件强制推行。稳定农村基本经营制度，保护农民的土地承包权益，是党在农村的基本政策，是国家宪法的规定，是一项必须长期坚持的方针。”[25]党的十七大报告也明确指出：要“坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展。”[26]我相信，这些指示所揭示的就是一条中国特色的农业现代化之路。
[1] 《人民日报》1976年12月11日。
[2]《农业集体化重要文件汇编》下册，中共中央党校出版社1982年版，第952页。
[3]后来1979年9月十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》将这一条规定修改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”（《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第40页）
[4]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第39页。
[5]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第37页。
[6]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第41页。
[7]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第24页。
[8]《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》上，中央文献出版社1997年版，第40页。
[9]《人民日报》1978年3月7日，第1 版。
[10]所谓“五定”是指定人员、定任务、定时间、定质量、定工分，或者是定人员、定产量、定时间、定费用、定工分。“一奖”是指根据完工验收结果或者年终成果给予奖励。
[11]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第315页。
[12]《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第58-66页。
[13]李文：《中国土地制度的昨天、今天和明天》，延边大学出版社1997年版，第115-116页。
[14]《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第95页。
[15]《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第169页。
[16]李文：《中国土地制度的昨天、今天和明天》，延边大学出版社1997年版，第116页。
[17]可参阅刘文耀《四川广汉向阳人民公社撤社建乡的前前后后》，《中共党史研究》2000年第2期。
[18]《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》，见《21世纪乡镇工作全书》，中国农业出版社1999年版，第867-868页。
[19]《中国统计年鉴（1997）》，中国统计出版社1998年版，第366页。
[20]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第323-324页。
[21]《新时期经济体制改革重要文献选编》上，中央文献出版社1998年版，第323页。
[24]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页。
[26]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第23页。