【郑有贵】改革以来农村社区集体经济组织服务功能定位的历史考察——以完善农村基本经营制度为视角

　　我国农村改革的第一步是改革人民公社体制，实行以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。所谓分，就是在保持土地农民集体所有的前提下，将由集体统一经营而又适合农户分散经营的，改为由农户家庭承包经营[1]，让农户成为独立的经营主体；所谓统，就是以家庭承包为基础，对适合集体统一经营的，或农户需要集体提供的服务，仍实行由集体统一经营。这种以家庭承包为基础，宜统则统、宜分则分的双层经营体制，被1983年中央一号文件誉为“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，1991年召开的中共十三届八中全会将其明确为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，1999年3月又将“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”这一农村基本经营制度写入第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》。坚持和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，一开始就是中央的政策取向，中央也不断强调要对其予以坚持和完善。本文就中央关于农村社区集体经济组织服务功能定位的历史进行考察，为农村基本经营制度的完善提供历史借鉴。　

　　一、增强农村社区集体经济组织服务能力始终是完善农村基本经营制度的切入点和重要组成部分　

　　在20世纪80年代推动我国农村改革的第一个中央一号文件——《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》（1982年中央一号文件），针对实行家庭承包经营制度出现的新问题，特别强调集体经济组织还应当承担起统一领导、统一管理和协调等职能。《全国农村工作会议纪要》指出：“要使同志们了解：实行责任制以后，有些事情分散到农户承担，这样更需要改进工作方法，加强集体统一领导、统一管理和协调的工作，干部的担子不是轻了而是重了。生产大队、生产队作为集体经济组织，仍应保留必要的经济职能。要负责合理分配和调剂承包地，管好和用好耕地；安排生产计划、基本建设和推广新技术；签定和执行经济合同，完成征购任务和集体提留；照顾烈属军属和安排困难户的生产、生活等。”[2]中共中央在批转《全国农村工作会议纪要》的批语中特别强调指出：“需要着重指出的是：最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好。”　

　　时隔一年的1983年中央一号文件《中共中央关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》，从完善统分结合的双层经营体制出发，进一步强调了集体经济组织为农户提供服务的要求，指出：“完善联产承包责任制的关键是，通过承包处理好统与分的关系。以统一经营为主的社队，要注意吸取分户承包的优点。例如，有些地方在农副工各业统一经营的基础上，实行了‘专业承包、包干分配’的办法，效果很好。以分户经营为主的社队，要随着生产发展的需要，按照互利的原则，办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等，都应统筹安排，统一管理，分别承包，建立制度，为农户服务。”同时，还提出了集体向农户提供服务应向产前和产后延伸的问题，指出：“当前，各项生产的产前产后的社会化服务，诸如供销、加工、贮藏、运输、技术、信息、信贷等各方面的服务，已逐渐成为广大农业生产者的迫切需要。适应这种客观需要，合作经济也将向这些领域伸展，并不断丰富自己的形式和内容。”不仅如此，还特别对社区集体经济组织向农户提供服务问题作出明确规定，指出：“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包以后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主。它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。它们的管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。为了经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，与群众商定。公社一级的各种事业机构，原有的事业费照常拨付。”1985年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》进一步强调指出：“地区性合作经济组织，要积极办好机械、水利、植保、经营管理等服务项目，并注意采取措施保护生态环境。”　

　　1986年中央一号文件《中共中央国务院关于一九八六年农村工作的部署》，则把增强服务作为完善合作制和双层经营的切入点，提出“农村商品生产的发展，要求生产服务社会化。因此，完善合作制要从服务入手。我国农村商品经济和生产力的发展，在地区之间、产业之间是参差不齐的，农民对服务的要求也是各式各样的，不同内容、不同形式、不同规模、不同程度的合作和联合将同时并存。决不可一刀切，更不可采取政治运动的方法去推广。”同时，还专门强调集体经济组织要做好服务工作，指出：“地区性合作经济组织，应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制。家庭承包是党的长期政策，决不可背离群众要求，随意改变。可是，有些地方没有把一家一户办不好或不好办的事认真抓起来，群众是不满意的。应当坚持统分结合，切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作。”不仅如此，还就不同经济实力的集体经济组织需要做好的服务工作指明了方向，指出：“由于各地社会经济条件差异较大，统分结合的内容、形式、规模和程度也应有所不同。在集体家底甚薄，生产比较单一，产品主要用于自给的地方，要从最基础的工作做起，切实帮助农户解决生产和流通中的困难，逐步充实合作内容。在经济比较发达，集体企业已有相当基础的地方，要充分利用统一经营、统一分配的条件，加强农业的基本建设和技术改造，适当调整经营规模，促使农工商各业协调发展。”　

　　1987年中共中央发布的《把农村改革引向深入》指出，“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点。由于经济发展程度不同，目前在乡一级，有些根据政企分开的原则设立了农工商联合社等机构；在村一级，有的单设合作机构，有的则由村民委员会将村合作和村自治结合为一体。不管名称如何，均应承担生产服务职能、管理协调职能和资产积累职能，尤其要积极为家庭经营提供急需的生产服务。有条件的地方，还要组织资源开发，兴办集体企业，以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力。”　

　　1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中更为明确地阐述了增强服务能力与发展集体经济的关系，指出：“发展农业生产服务，是壮大集体经济的重要途径。凡是服务搞得好的地方，就可以使双层经营的功能得到充分发挥，集体经济力量不断壮大。在集体经济薄弱的地方，不能等到经济实力强大以后再去办服务，可以从主要做好组织协调工作和技术推广等服务项目开始，也可以从收益较高、有利于服务组织自我发展的产后运销抓起，通过发展服务壮大集体经济。”　

　　坚持和完善农村基本经营制度及其应有之义——增强农村社区集体经济组织的服务能力是长期的命题，即便是在各种新型农民合作组织大量兴起之际，中央也一以贯之。2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出：“坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是宪法规定的农村基本经营制度，必须毫不动摇地长期坚持，在实践中加以完善。”同年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了农业双层经营要实现“两个转变”的要求，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。”2012年中央一号文件《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：“壮大农村集体经济，探索有效实现形式，增强集体组织对农户生产经营的服务能力。”　

　　二、在完善双层经营体制过程中坚持宜统则统和宜分则分原则　

　　在建立家庭承包经营制度过程中，1982年中央一号文件针对把家庭承包经营当作单干的认识误区指出：“前一个时期有些人认为，责任制只是包干到户一种形式，包干到户就是‘土地还家’、平分集体财产、分田单干。这完全是一种误解。包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分；随着生产力的发展，它将会逐步发展成更为完善的集体经济。”在这种认识下，这一文件还强调了宜统则统和宜分则分的原则，指出：“适于个人分散劳动的生产项目，可以包到劳力、包到户；需要协作劳动的生产项目，可以包到组。承包到组、到户、到劳力，只是体现劳动组织的规模大小，并不一定标志生产的进步与落后，但必须与当时当地的生产需要相适应，宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有包。”　

　　三、在完善双层经营体制过程中强调把集体经济组织的工作重心转移到对农户的服务上　

　　在家庭承包经营制度普遍建立起来后，中央在推进双层经营体制的完善过程中，非常明确地提出要把集体经济组织的工作重心转移到对农户的服务上。1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出，“地区性合作经济组织应当把工作重点转移到组织为农户服务的工作上来。首先要做好土地管理和承包合同管理；其次要管好水利设施和农业机械，组织植保、防疫，推广科学技术，兴办农田水利基本建设以及其他产前产后服务。不仅要依靠本身的力量，更重要的是要扶持各种服务性专业户的发展，并同供销社、信用社、农工商联合公司、多种经营服务公司、社队企业供销经理部、贸易货栈，以及农林技术推广站、畜牧兽医站、农业机械站、经营指导站等企事业单位建立联系，协同工作，更好地为农户服务。”还提出，“服务也是一种劳动交换，一般应是有偿的，农民可以自愿选择。这样才能持久有效，保证服务质量。”　

　　四、在推进农业服务社会化进程中强调集体经济组织服务的不可或缺性　

　　在推进社会主义市场经济改革过程中，一家一户办不了或办了不经济的问题成为各类农业社会化服务组织兴起的历史机遇，各类农业社会化服务组织因此也应运而生。中央顺应发展的要求，及时制定和实施了一系列政策措施，鼓励多种农业社会化服务组织的发展，以便为农民的生产生活提供所需要的服务。在这种政策取向下，中央仍然坚持强调要增强农村社区集体经济组织的服务能力。1991年国务院发出的《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》指出，“农业社会化服务，是包括专业经济技术部门、乡村合作经济组织和社会其他方面为农、林、牧、副、渔各业发展所提供的服务。”“农业社会化服务的形式，要以乡村集体或合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充，形成多经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系。从现实情况看，大体包括五个主要方面：一是村级集体经济组织开展的以统一机耕、排灌、植保、收割、运输等为主要内容的服务；二是乡级农技站、农机站、水利（水保）站、林业站、畜牧兽医站、水产站、经营管理站和气象服务网等提供的以良种供应、技术推广、气象信息和科学管理为重点的服务；三是供销合作社和商业、物资、外贸、金融等部门开展的以供应生产生活资料，收购、加工、运销、出口产品，以及筹资、保险为重点的服务；四是科研、教育单位深入农村，开展技术咨询指导、人员培训、集团承包为重点的服务；五是农民专业技术协会、专业合作社和专业户开展的专项服务。这五个主要方面构成了当前农业社会化服务体系的雏形。”2005年中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出：“集体经济组织要增强实力，搞好服务，同其他专业合作组织一起发挥联结龙头企业和农户的桥梁和纽带作用。”2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“培育农村新型社会化服务组织。在继续增强农村集体组织经济实力和服务功能、发挥国家基层经济技术服务部门作用的同时，要鼓励、引导和支持农村发展各种新型的社会化服务组织。推动农产品行业协会发展，引导农业生产者和农产品加工、出口企业加强行业自律，搞好信息服务，维护成员权益。鼓励发展农村法律、财务等中介组织，为农民发展生产经营和维护合法权益提供有效服务。”2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：要“积极发展农民专业合作社和农村服务组织。”“支持发展农业生产经营服务组织，为农民提供代耕代种、用水管理和仓储运输等服务。”2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，从促进农业双层经营的“两个转变”出发，在多元化的农业社会化服务体系中进一步强调集体经济组织要为农民提供服务，指出“推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。壮大农村集体经济组织实力，为农民提供多种有效服务。”　

　　五、农村社区组织参与承担日益增多的基本公共服务　

　　农村社区集体经济组织是历史传承的组织资源，在20世纪50年代建立之日起就不仅承担生产经营功能，还承担社会建设和管理功能。在80年代初实行家庭承包经营的改革进程中，中央在强调农村社区集体经济组织向农户提供生产经营服务的同时，仍然强调社会建设和服务功能。1982年中央一号文件指出：“公社、大队还要做好社会救济、教育卫生、计划生育、民兵训练、治安保卫、民事调解等各项工作，保护社会主义经济，保证国家法律、法令的执行。”　

　　进入新世纪，特别是在建设社会主义新农村和推进城乡一体化改革的进程中，农村社区集体经济组织参与承担基本公共服务的任务日益增加。2007年中央一号文件提出，要“逐步提高农村基本公共服务水平”，“推进城乡基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平。”为此提出，要提高农村义务教育水平、增强农村基本医疗服务能力、稳定农村低生育水平、繁荣农村公共文化、建立健全农村社会保障体系、不断提高扶贫开发水平、大力发展农村公共交通、继续改善农村人居环境。2008年，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，“整合资源建设乡村综合服务社和服务中心”；“强化村干部‘一定三有’政策，健全村级组织运转和基本公共服务经费保障机制，提升推动农村发展、服务农民群众能力。”　

　　在上述指导思想和政策取向下，在农村社区集体经济组织的基础上，建设农村社区综合服务中心和公益服务站，为农民提供一站式服务的工作提上日程。2007年中央一号文件指出：“鼓励发展农村综合服务组织，具备条件的地方可建立便民利民的农村社区服务中心和公益服务站。”2008年中央一号文件提出：“鼓励有条件的村建立与农民生产生活密切相关的公益服务员制度。”“不断增强社会自治功能，创新农村社区管理和服务模式，优先在城市郊区开展农村社区建设实验工作，加强农村警务和消防工作，搞好农村社会治安综合治理，努力把农村社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，进一步提出要推进基层农业公共服务机构建设，并将“逐步推进村级服务站点建设试点”作为重要的新措施，强调提出“鼓励有条件的地方改造建设农村综合服务中心”。2010年中央一号文件提出：“加强农村集体资金、资产、资源管理，推进村务公开和民主管理‘难点村’治理。开展农村社区建设创建活动，加强服务设施建设，培育发展社区服务性、公益性、互助性社会组织。强化乡镇政府社会管理和公共服务职能，建立综合服务平台，有条件的乡镇要设立便民服务中心、村设立代办点，为农民提供一站式服务。”　

　　此外，政府有关部门向农村提供的专项公益服务项目，也借助农村社区集体经济组织或在此基础上建立的农村社区综合服务中心和公益服务站进行实施。2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“发展农村老龄服务”。2010年中央一号文件提出，“有关部门要抓紧健全科技、教育、文化、卫生等下乡支农制度，通过完善精神物质奖励、职务职称晋升、定向免费培养等措施，引导更多城市教师下乡支教、城市文化和科研机构到农村拓展服务、城市医师支援农村。健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系，充分发挥气象服务‘三农’的重要作用。”“完善农村三级医疗卫生服务网络，落实乡镇卫生院人员绩效工资和乡村医生公共卫生服务补助政策，逐步实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。”“加强基层抗旱排涝和农村水利技术服务体系建设。”“建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。”2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出：“建立专业化与社会化相结合的应急抢险救援队伍，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设，健全应急抢险物资储备体系，完善应急预案。”2012年中央一号文件《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出：“发展水利科技推广、防汛抗旱、灌溉试验等方面的专业化服务组织。”2013年中央一号文件提出，“规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。”在这些专项服务项目中，农村社区组织无疑是将服务送达农户的主要组织载体。　

　　六、小结　

　　《把农村改革引向深入》（1987年1月22日中共中央政治局通过）所指出的“乡、村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”，既反映了农村社区集体经济组织以公有土地为基础而形成的客观历史事实，也反映了在公有土地基础上形成的农村社区集体经济组织有着自身的特点而具有不可替代性。通过上述对中央关于农村社区集体经济组织服务功能定位的历史回顾，并结合功能定位的实现情况，可以得出如下结论。　

　　1.坚持和完善农村基本经营制度，应当将增强农村社区集体经济组织服务能力作为重要的内容。在农村土地的农民集体所有的制度前提下，经农民发明创造，再由中央肯定的家庭承包经营，只是农村社区集体经济组织中双层经营的一个层次。坚持和完善农村基本经营制度，在统的层面，就是农村社区集体经济组织要承担起保障农户在其中的财产权益，并为农户提供所需要服务的基本职能，解决农户生产经营中面临的难题，进而促进农户家庭承包经营的发展。换言之，增强农村社区集体经济组织对农户的服务能力，是双层经营体度内的不可或缺的重要组成部分。如果农村社区集体经济组织不向农户提供统一层次的服务，则完全变成了农户的单一层次经营。如此，农村社区集体经济组织必然失去凝聚力，双层经营也就名实不符。　

　　2.农村社区集体经济组织服务功能日益拓展，并有着其他组织不可替代的服务功能。从上述历史回顾可以看出，中央所规定的农村社区集体经济组织服务范围在不断拓展，从生产经营服务到包括生产生活的综合服务，从组织内部的自我服务到兼顾参与承担政府所提供基本公共服务的部分工作。其中，有一些是其他农业社会化服务组织难以承担或不可能承担的功能。例如：土地的承包管理及农民土地权益保障功能，只能由农村社区集体经济组织承担；在生产经营方面，一家一户做不了或做了不经济的服务，其他社会化服务组织做了不经济而不愿承担的一些农业技术服务，特别是农田水利设施建设等农业基础设施建设，必然由农村社区集体经济组织承担实施；在基本公共服务方面，农村道路等基础设施建设，农村社会管理，农村文化、教育、卫生、体育、环境等公益事业的发展，离不开农村社区集体经济组织的参与。　

　　3.农村社区集体经济组织服务功能获得不同程度的实现。总体而言，农村社区集体经济组织在向农户提供服务方面，没有完全实现中央对其功能定位的要求。相对而言，在建设社会主义新农村和城乡一体化改革进程中，农村社区集体经济组织在参与承担政府向农村提供基本公共服务方面做了大量工作，而对农户的生产经营服务则离中央的功能定位有较大差距。其直接原因是，农村社区集体经济组织在经历20世纪90年代的乡镇企业产权制度改革和新世纪以来的农村税费改革后，绝大多数农村集体经济组织的经济实力较弱，其收益在弥补村级组织运转和发展村级社会公益事业经费不足后，已没有更多的资金可以用于生产经营性服务。所幸的是，在国家加强对农业支持保护的政策下，一些地方村集体经济组织可以获得农田水利设施建设等专项资金，在生产经营方面也可以提供力所能及的服务。此外，一些地方还按照“一事一议”制度的要求，通过国家财政、集体收益和农民个人出资出劳的方式，为农户提供了部分服务。从组织制度安排分析，一方面，由于农村社区集体经济组织缺乏法人地位而使其从事生产经营的权利受到限制；另一方面，在很多地方实行由村民委员会代行其职能而淡化了其经济职能。这些都使农村社区集体经济组织的生产经营业务难以发展起来。加上各种农业公司、新型农民合作社的迅速发展，又瓜分了很大部分的市场份额，使得社区集体经济组织更是在夹缝中生存，步履艰难。　

　　4.推进集体经营的创新和壮大集体经济，以提高农村社区集体经济组织服务能力。2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年中央一号文件《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，进一步强调要推进集体经营与家庭经营、合作经营、企业经营的共同发展和发展壮大集体经济。实现增强农村社区集体经济组织服务功能预期目标，最关键的是要增强其经济实力。正如1991年《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》所指出的，“壮大集体经济实力，是搞好乡、村服务的基础。凡是乡、村服务搞得好的，一般是集体经济实力比较强大的地方，乡镇企业比较发达的地方。要通过发展集体经济，强化农业服务，完善双层经营，进一步发挥家庭经营的活力。”为此，需要从3个方面加以解决：第一，增强农村社区集体经济组织内部的激励机制，其中最为关键的是积极推进股份合作制改革，使农民有其股，保障农民在集体经济组织中的财产权益，逐步建立起以产权联结为纽带、成员共享发展成果、激励成员齐心协力共同发展集体经济的机制。第二，政府对农村社区集体经济组织实施支持政策，有关部门对其予以指导和扶持，促进其发展。第三，制定《农村社区集体经济组织法》，使农村社区集体经济组织享有法人地位，解决生产经营行为受限制问题，使其与其他市场主体获得平等的发展权利。这也是最为关键的措施。　

　　[1]改革初期至中共十五届三中全会前将包产到户、包干到户等称为家庭联产承包责任制，中共十五届三中全会将包干到户这一形式称为家庭承包经营，这种正名使其名副其实。　

　　[2]本文所引中共中央、国务院文件均已公开。由于引文较多，为节省篇幅，均不注释出处。