【王丹莉】“统”与“分”的博弈——从新中国的“统一财经”说开去

　　统一全国财经工作、统购统销以及对资本主义工商业、个体农业、个体手工业的社会主义改造被并称为新中国财经战线上的 “三大战役”，而在这三个影响深远的决策中，“统一财经”是最先被完成的一项工作,从此之后，新中国逐步进入了一个“大财政、小金融”的时代。今天看来，由当时的中财委主导并推进的统一财经工作，不仅解决了物价、金融波动剧烈，财政赤字过高等等困扰新中国政府的难题，还在短期内迅速提升了政府，特别是提升了中央政府的财政汲取能力，从而为大规模经济建设的迅速开展奠定了基础。然而，值得注意的是，这种高度集中的财政管理体制从一开始就面临着如何调动地方积极性的问题，中央与地方之间关于“统”与“分”的博弈几乎在“统一财经”之后不久就拉开帷幕。

　　一、受命于危难之时的中财委

　　1949年前后，随着解放战争的不断推进和全国的基本统一，中央政府需要承担的财政支出规模日益扩大。为了缓解巨大的支出压力，中央政府不得不一再增加货币发行量。1949年8月初，陈云在上海财经会议的讲话中提出，为了保证1949年秋季的支出——主要是解决军费开支及修复现有铁路的费用,还未考虑工业的投资和农产品的收购，在“8至10月每月需发行1633亿元人民币”。而实际发行的货币远超出了之前的设想，新中国的纸币发行7月底为2800亿元,9月底为8100亿元,10月底为11000亿元,到11月中旬时已经达到16000亿元,短短几个月的时间里“发行增加近五倍,致使币值大跌,物价猛涨”。

　　很多商家通过囤积居奇、买空卖空谋取暴利，投机活动的猖獗和不断加大的通货膨胀压力不仅使正常的生产经营无法进行，也严重影响了新生政权的巩固和稳定。在这样的背景下，中央财经委员会在全国范围内开始了粮、棉、煤炭等重要物资的统一调拨，还先后采取了收缩银根、抛售物资、回收货币等诸多举措，但在巨额的刚性财政支出和不断上升的财政赤字面前，这些举措的效果并不理想。

　　　二、收支压力下的“统一财经”

　　统一全国财经工作之前，中共领导下的财经工作基本上是一种战时财经，各解放区之间完全分散经营，各自发行货币、管理收支，这一局面的形成归因于解放区被分割的状态。解放战争在全国范围内的胜利，使人民币很快成为全国的通货，支出的机关随之统一，但“财政的收入并未规定统一管理的办法”。[1]按照当时的估计，1950年全国军政公教脱离生产的人员有近900万人，占全国人口的比重约为2%[2]。国家支出的大部分由中央人民政府负责，公粮和税收却大多掌握在区、地、市、县各级地方政府手中。支出统一而收入分散，中央政府所面临的压力可想而知。收支机关的脱节是造成财政收支失衡的主要原因之一，中央政府最初依靠增发货币来缓解财政压力，但由此引发的通货膨胀和市场波动却成为困扰政府的另一个难题。尽管已经入不敷出，中央政府以军费（45%）、经济建设投资（25%）和政务费（14%[3]）为主体的财政支出却很难削减。1949年，全国财政赤字占财政支出的比重达到46.4%。[4]如果不采取及时有效的解决办法，中央政府的财政收支难以为继。于是，1949年12月，作为中央人民政府政务院财政经济委员会主任的陈云提出了“财政经济要统一管理”的主张[5]。

　　1950年3月，政务院相继作出《关于统一国家财政经济工作的决定》和《关于统一管理1950年度财政收支的决定》。根据这两项《决定》，“国家财政统一于中央政府”，公粮、税收全部归中央政府财政部统一调度使用。如果没有财政部的命令，任何机构和部门不得取用中央人民政府金库和各级中央公粮库物资仓库的粮款和其他实物。统一财政收入无疑是“统一财经”的重点，但这还不是统一财经工作的全部内容。根据政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》，至少还有几项规定对经济的运行产生了重要的影响，首先，各地国营贸易机关的业务范围和物资调动由中央人民政府贸易部统一指挥；其次，由政府经管的工厂企业需要按照规定按期将折旧金和利润的一部分解交政府；第三，外汇牌价和外汇调度统一由作为国家现金调度总机构的人民银行管理，外汇的使用需要经过政务院财政经济委员会的审核，而一切军政机关和公营企业的现金，除了近期需要使用的可以留下之外，须一律存入国家银行。[6]

　　三、“统”、“分”之间的博弈

　　　  在新中国成立不到一年就展开的统一财经工作发挥的作用在于：其一，它增强了政府计划调拨物资以及现金、外汇等各种资源的能力，随着工业化建设的开始，这一能力不断增强，统一财经成为高度集中的计划经济体制的一个重要组成部分。其二，它是对中央政府与地方政府之间关系的一次重要调整。经过这次调整，在财政资源的分配方面中央政府占据了绝对主导的地位。1953年中央政府的财政收入占全国财政收入的比重高达81.4%[7]，这不仅有效缓解了中央政府所面临的财政困境，还为大量基本建设项目的实施和推进创造了条件。

　　但是，问题也随之而来。财政收入与管理权的集中统一在增强中央政府调动和配置资源能力的同时，削弱了地方政府的积极性。事实上，20世纪50年代是中国的财政管理体制变动颇为频繁的一个时期。高度集中的统收统支模式并没有持续很久，仅仅在一年之后，政务院出台了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，该文件已经提出“在继续保证国家财政经济工作统一领导、计划和管理的原则下，把财政经济工作中一部分适宜于由地方政府管理的职权交给地方政府”[8]。从这时起，中央政府开始尝试“在统一的基础上作恰当的划分”[9]。

　　1951年到第一个五年计划结束，新中国基本上一直执行的是“划分收支，分级管理”的财政管理体制。与“统收统支”的区别在于，各类财税收入不再全部归中央政府，而是被划分为几类，屠宰税、契税、房地产税、特种消费行为税、使用牌照税以及大行政区以下经管的国营企业收入等税种被划作地方财政收入，货物税、工商业税、印花税、交易税、存款利息所得税、烟酒专卖利润收入成为中央和地方政府按照一定比例分成的税种，到1954年，作为税收收入重要组成部分的农业税也被划成中央和地方政府按比例分成的税种。中央政府的固定收入仅有关税、盐税、烟酒专卖收入三项。[10]

　　受到中央政府关注的不只是税收收入的重新划分。一方面，《政务院关于1951年国营工业生产建设的决定》提出“必须采取积极发展的方针，鼓励各级地方政府经营工业的积极性”，并在可能的条件下，“地方工业利润在一定时期内解除上解国库的任务，以供地方工业扩大再生产之需要”[11]，希望以此扩大地方政府的自主性。另一方面，中央开始酝酿一些方案以扩大地方在管理财政上的权限和机动性，比如提出对于地方财政，中央将根据年度国民经济计划指标和各种事业的定额颁发一个地方预算收支的总额控制数字，而不再分列各类各款的详细数字，使地方可以在总的控制数字以内根据当地的实际情况，权衡轻重缓急，编制地方的国民经济计划和地方预算。同时，还考虑允许地方有适当数量的自筹资金，机动解决总额控制数字不能包括而又确实需要的开支等等。[12]这些设想实际上在1954年初邓小平提出的关于财政工作的六条方针中就已经得到了体现，而此后财政体制的改革也正是沿着不断扩大地方政府财政管理权限的方向进行。

　　作为一种临时性的举措，统一财经的完成达到了决策者的初衷，帮助新中国政府度过了特定时期的难关。但过于集中的管理体制并不利于地方积极性的发挥，所以才很快引发了中央与地方之间财政关系的再次调整。第一个五年计划是权利高度集中于中央政府的一个时期，而中央政府的放权尝试恰恰也从这时开始。这种“统”与“分”之间的博弈几乎贯穿计划经济时期的始终，如何在确保中央财力的同时又充分调动地方的积极性，是中国经济直到今天都依然面临的问题。