【郑有贵】】增强农村传统经济组织服务功能——农村社区集体经济组织提供服务的困境和发展创新的实践

　　在多种新型农民合作组织迅速发展并提供农民所需服务的情况下，对于在探索建立社会主义公有制进程中发展起来，并经历改革创新而实行以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的农村社区集体经济组织，其服务功能如何定位，如何提高服务能力，是实践中需要予以回答的问题。

　　农村社区集体经济组织服务功能的不可替代性和日益拓展性  

　　通过对改革以来中央文件关于农村社区集体经济组织服务功能定位的全面系统检索回顾，可以清晰地看出，中央对农村社区集体经济组织服务功能的定位始终是十分明确的，即始终强调农村社区集体经济组织要承担起为农户服务的功能，始终把增强农村社区集体经济组织服务能力作为完善农村基本经营制度的切入点和重要组成部分，始终将农村社区集体经济组织作为农业服务社会化体系的重要组成部分，始终把发展农业生产经营服务作为壮大农村社区集体经济的重要途径。

　　农村社区集体经济组织由于具有独特的法律制度、独特的历史、独特的资产构成、独特的成员构成、独特的体制，因而有着其他农村经济组织、村民委员会、村党支部不可替代的服务功能，并随着改革的深化和发展壮大而不断拓展和丰富。

　　（一）集体资产管理功能不可替代  

　　目前，全国96%的耕地、约70%的养殖水面、60%以上的林地属农民集体所有。同时，农村社区集体经济组织还有一定规模的经营性资产。据农业部全国农经统计,截至2012年底，全国30个省、区、市（不含西藏），不含土地、山林、水面等资源性资产，村级集体经济组织账面资产2.2万亿元，村均369.3万元。农村社区集体经济组织管理其资产是应有之义，且这一功能日益重要。

　　（二）农民权益保障功能不可替代  

　　农村社区集体经济组织保障农民的土地、宅基地及其收益分配基本经济权益是国家赋予的功能。随着工业化、城镇化、农业现代化的发展，土地日益升值，农村社区集体经济组织也迎来新的发展机遇，由此也使农村社区集体经济组织产权制度改革的推进由被动向主动转变。在这一进程中，农民在集体经济组织中的财产权，如果处理不当，将可能遭受被侵占的境地，因而加强集体资产管理和保障农民权益的服务功能更加重要和突出。在实践中，农村社区集体经济组织是可以较好地保障农民的基本经济权益的：在村民与社区集体经济组织成员利益不一致的情况下，农村社区集体经济组织可以保障原住民的权益，也有助于处理好外来居民与原住民的关系；在土地被征收时，农村社区集体经济组织可以较好地保障农民的权益；在城镇化中农民转市民时，农村社区集体经济组织可以较好地保障其经济权益。

　　（三）生产经营服务功能不可替代和日益拓展  

　　1.生产经营服务功能不可或缺。在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，中央始终坚持以下政策取向：第一，坚持宜统则统和宜分则分原则。第二，在家庭承包经营制度普遍建立起来后，中央在推进双层经营体制的完善过程中，非常明确地提出要把集体经济组织的工作重心转移到对农户的服务上。农村社区集体经济组织向农户提供生产经营方面的服务，不仅是一种政策设计或规定，也具备一定条件，具有可实现性。

　　2.配合政府开展生产经营服务的功能不可替代。农村社区集体经济组织，由于社区性和综合性的特点，覆盖社区内全体农民，是配合政府开展有关生产经营服务的末端组织，通过它可以解决政府提供服务最后一公里的问题。农村社区集体经济组织能够承担其他组织难以实现的功能，如农田水利设施建设等农业基础设施建设。从总体看，农村社区集体经济组织在配合政府开展生产经营服务方面，服务内容日益拓宽，任务也完成得较好。

　　3.生产经营服务功能的日益拓展。近年来，一些社区集体经济组织抓住了工业化、城镇化、农业现代化的发展机遇，以及工业反哺农业和城乡一体化改革的政策机遇，逐步发展壮大，涌现出不少“空壳村”变富裕村的成功案例，开始向经营现代产业、经营物业、经营人才（提供人才培训）等领域日益拓展，服务功能日益拓展，服务能力显著增强。

　　　增强农村社区集体经济组织服务能力的对策  

　　　（一）通过多种途径增强农村社区集体经济组织服务能力  

　　改革开放以来，各地农村在实践中探索出多种增强农村社区集体经济组织服务能力的途径，主要有通过政府支持增强服务能力，通过“一事一议”方式筹资筹劳增强服务能力，通过增强农村社区集体经济实力提高服务能力，通过推行股份合作制改革实现增强集体经济实力、增强服务能力和保障农民权益的多重目标。对于各地探索出的各种增强服务能力的途径，还应当在实践中不断加以完善。

　　（二）促进农村社区集体经济发展壮大以增强服务能力  

　　增强农村社区集体经济实力，为增强农村社区集体经济组织服务能力创造条件，需要从4个方面加以解决：

　　第一，健全农村社区集体经济组织，将其与村党支部、村民委员会分设，保障农村社区集体经济组织的独立运作，以弱化行政对社区集体经济组织的干预、强化经济组织运作的独立性、强化成员对集体经济组织领导在发展集体经济绩效的评价与监督、强化成员应有的权益及由此形成的增强凝聚力和参与积极性。

　　第二，制定《农村社区集体经济组织法》，使农村社区集体经济组织享有法人地位，解决其生产经营行为受限制问题，使其与其他市场主体获得平等的发展权利。由于农村社区集体经济组织与农村其他经济组织所承担的职能不同，以及兴起的历史背景、制度基础和路径依赖，使其在成员资格、产权、管理、分配等重大组织制度上都有着自身的特征，这些都决定了对农村社区集体经济组织应当单独立法，出台一部与其特点相适应的法律或法规制度。

　　第三，加大政府及有关部门对农村社区集体经济组织的支持、指导、服务和监督。在资金支持方面，实行社区集体经济专项财政支持政策，建立发展基金制度，支持农村社区集体经济组织实现土地等资源变资产、资产变资本的发展，支持人力资本建设，加大金融支持。在税收政策上，从农村社区集体经济组织的实际情况出发，采取相应措施，包括：产权制度改革前后的农村集体经济组织移交财产，免费办理权属登记权利人名称变更手续；办理房地产登记时，可参照国有企业改制，免收交易手续费；对从事非涉农的生产经营业务，也给予一定税收优惠；享受农民专业合作社的相关税收减免政策。同时，实施农村社区集体经济组织减负政策，如逐步解除承担公共服务的职能、减免相关税费、解除和防范债务等。在对农村社区集体经济组织的指导、监督、服务方面，政府应当承担起对农村社区集体经济组织的指导、服务和监督职能，在法律制度上应当明确农经管理部门负责社区集体经济组织的指导、服务和监督职能，明确将基层农村经管体系建设纳入国家农业公益性服务机构建设项目。

　　第四，按照中共十八届三中全会精神的要求，积极推进农村社区集体经济组织的股份合作制改革，使农民有其股，保障农民在集体经济组织中的财产权益，逐步建立起以产权联结为纽带、成员共享发展成果、激励成员齐心协力共同发展集体经济的机制，以增强农村社区集体经济组织内部的激励机制。

　　　（三）支持农村社区集体经济组织更好地开展服务业务  

　　农村社区集体经济组织开展服务业务，政府应当予以大力支持。一方面，对于开展生产经营活动的农村社会集体经济组织，应与农民合作社一视同仁，在农产品质量认证、品牌建设、“农超对接”等项目上予以扶持，支持其提高市场竞争力。另一方面，由于其独特的功能，政府还应当实施以下支持政策：一是以社区集体经济组织为实施单位，在财政支持上向社区集体经济组织倾斜。二是加大“一事一议”财政奖补实施力度，以解决普遍存在鼓励农民投入与增加农民负担的矛盾、普遍实行财政奖补支持水平低和选择性财政奖补导致不公平的矛盾、重生活设施建设而生产设施难以满足的矛盾，以更好地满足农民对服务的需求。