【郑有贵】工业化视角的城乡二元结构评价探讨

    中国为什么可以在20世纪50年代初至70年代末的较短时期内建立起独立的比较完整的工业体系，为什么作为后工业化的农业大国到21世纪初能够发展成为全球制造业第一大国，为什么21世纪初新型工业化乃至整个国家现代化的发展缘于农村的约束凸显而连续制定十个中央一号文件以实行强农惠农富农政策？对于中国工业化历史进程中的这三个问题，以往经济学的解释较为困难或不充分，甚至在经济学看来有的问题还是“悖论”。鉴此，本文尝试从城乡二元结构这一社会结构视角进行探讨，力求作出符合历史逻辑的解释。

　　一、城乡二元结构成就了独立的比较完整的工业体系的快速建立

　　中国工业化的发展，受到多方面条件的约束。第一，中国作为后工业化国家，启动国家工业化战略较晚。直到新中国成立前，中国仍处于农业社会，农业在国民经济中占主体地位。就全国范围来说，工业和农业在国民经济中的比重，在抗日战争以前，现代性的工业占10%左右，农业和手工业占90%左右。［1］1953年起，中国开始实施以156项工业建设项目为核心的“一五”计划，才正式启动国家工业化战略。第二，工业化起步时的经济水平较低。1950年，中国人均GDP不及西欧水平的1/12。［2］据联合国亚洲及太平洋社会委员会统计，1949年中国人均国民收入27美元，不足整个亚洲平均44美元的2/3，不足印度57美元的1/2。［3］工业化先行国在工业化起步时的人均GNP为 200美元～300美元，可见中国在工业化起步时的经济水平也与工业化先行国存在较大差距。第三，中国没有也不可能像一些国家那样通过实行殖民政策来获取国外资源完成原始积累，只能靠自己的努力。不仅如此，新中国在成立后的头30年还遭受了西方国家的封锁。第四，中国工业化面临更多资金需求的压力。以优先发展重工业为战略，所需资金较多，中共第一代中央领导集体从一开始就对此有着清晰的认识。1951年12月，毛泽东指出：“首先重要并能带动轻工业和农业向前发展的是建设重工业和国防工业。为了建设重工业和国防工业，就要付出很多的资金。”［4］

　　就是在如此低的生产力水平和不利的国际经济环境下，从20世纪50年代初实施国家工业化战略起，到20世纪70年代末，中国建立起独立的比较完整的工业体系。1978年，全国工业增加值达到1607亿元，工业增加值比1952年增长了15.9倍，每年增长11.5%（此项数据是笔者根据中国统计年鉴上的相关数据按可比价格计算得出。）；在国内生产总值中，工业已居第一，占44.1%，比农业占28.2%的份额高出15.9个百分点；［5］在工业总产值中，轻、重工业之比由1952年的64.5∶35.5转变为1978年的43.1∶56.9。［6］

　　新中国成立后的相当一段时间内，由于中国生产力水平较低，因而西方某些政治家断言中国没有一个政府能解决人民的吃饭问题。［7］就是这样一个后工业化国家，却在较短时期内建立起独立的比较完整的工业体系，原因是什么？一个共识是，中国发挥了社会主义国家集中力量办大事的制度优势，实现了有限资源向工业的倾斜性配置。其中，将农业部门剩余大规模转移到工业部门（这被称之为农业养育工业）是重要措施之一。在计划经济体制下，农业部门的剩余主要通过工农业产品价格“剪刀差”和农业税等方式向工业部门转移。据专家测算，改革开放前工农业产品价格“剪刀差”呈扩大趋势，严瑞珍等测算1955～1978年扩大了44.9%［8］，叶善蓬在剔除劳动生产率的影响和从等价交换的角度测算，1952～1977年扩大了20%左右［9］；通过“剪刀差”向工业提供的积累，李微测算1953～1978年为3375.6亿元［10］，中共中央政策研究室、国务院发展研究中心《农业投入》总课题组认同有关部门测算的1954～1978年国家通过对农业不等价交换方式取得的资金达5100亿元［11］，张象枢等测算1952～1986年该值为5823.74亿元，国务院农村发展研究中心推算1953～1978年该值为6000亿元～8000亿元［12］。尽管不同学者和研究机构对工农产品价格“剪刀差”数量的推算存在差异，但对农业部门的剩余大规模转移至工业部门这一事实的认识是一致的。

　　现有研究将在当时农业剩余水平较低的状态下，农民还能以较低的价格向工业提供原料和向城镇居民提供农副产品，顺利实现农业部门剩余大规模向工业部门转移，归功于农产品统派购制度、农业生产集体化尤其是政社合一的人民公社的组织制度。毋庸置疑，这些制度起了不可或缺的重要保障作用。然而，农业剩余如此大规模向工业部门转移，以及农民温饱问题还未解决的情况下保障了工业化的原料和城镇居民的农副产品的供给，居然没有引起社会的大震荡，农村社会还呈现出“超稳定”的现象。对此，又做何解释？笔者认为，这需要从当时的社会结构——城乡二元结构视角进行分析。

　　在当时，政社合一的人民公社、农产品统派购、户籍管理和就业等制度的实施，使城乡分割，这是国家力量的使然。这种城乡二元结构是农业剩余在较低水平情况下仍然能够顺利实现大规模向工业部门转移的社会基础。具体而言，主要有以下三个方面的原因：

　　首先，对于相对封闭的农村社会而言，实行单一的集体所有制及相应的民主管理和按劳分配政策，使农村社会呈现平等和公平态势，在全国人口中占绝大多数的农民群体内部收入差距较小，处于比较平均状态，1978年农村的基尼系数仅0.2124［13］，加之政社合一体制对农村社会的细化管控，使得农村社会呈现出“超稳定”态势，这是最为关键的因素。

　　其次，城乡差别较大，但在可接受范围内。例如，改革前城镇居民可支配收入与农民人均纯收入之比虽然也较高，到1978年为2.5∶1，但明显低于2012年的3.1∶1［14］；尽管实行城乡有别的财政政策——城市公共品由政府提供和农村公共品由集体经济组织提供（实质上是农民自己提供），但人民公社的集体资源动员和配置制度，使农村文化、教育、医疗等社会事业也获得了明显的发展，即在社会事业方面城乡差距问题不甚突出。例如，世界卫生组织在1978年将中国农村合作医疗和“赤脚医生”作为解决初级卫生保健的成功范例，向发展中国家推广。［15］

　　第三，对农民而言，城镇生活尽管相对舒适，但不敢奢望，还存在旧社会留存下来的认命感和保守心态。此外，当时还实行知识青年上山下乡的政策，这也在一定程度上抑制或缓和了农民不能进入城镇就业与生活的不平衡心态。

　　1978年起，同样是城乡二元结构，且农村改革取得巨大成功，农民收入实现大幅度增长，但由于城镇居民收入增加幅度更大，因而城乡居民收入差距扩大，同时农民群体内部收入差距也开始拉大。随着改革的推进，农民工往返城市与农村之间，对城乡差距有了方方面面的切身体会，城乡二元结构的各种矛盾也随之显现。在这样的社会结构变迁下，随着工业化的发展和农产品供求关系的改善，国家逐步放弃了低价统派购农产品的政策；对低价征地用于发展工业的政策也逐步加以调整。这从另一方面证明，1978年前相对隔离和封闭的城乡二元结构，是农业剩余较低水平下还能实现大规模向工业部门转移的社会基础。

　　简言之，中国能够快速建立起独立的比较完整的工业体系，得益于农业养育工业政策的实施，其中相对隔离和封闭的城乡二元结构对于这种政策的顺利实施有着重要的贡献。

　　二、城乡二元结构成就了中国向全球制造业第一大国的跃升

　　改革开放后，中国的制造业获得了迅猛的发展。2001年，日本通产省白皮书率先提出中国成为“世界工厂”的观点。2011年3月16日，中国经济网报道，美国经济咨询机构环球透视（IHS Global Insight）发表报告说，2010年中国制造业在全球制造业总值中所占比例为19.8%，超过美国的19.4%。［16］ 2013年全国工业和信息化工作会议专稿《我国成为全球制造业第一大国》也说：在2010年，中国超过美国成为全球制造业第一大国。在500种主要工业品中，中国有220种产品产量居世界第一位。2011年，粗钢产量位居世界第一，占世界产量的44.7%；电解铝产量位居世界第一，占世界产量的40%。［17］

　　虽然在中国是否成为“世界工厂”的判断上，国内学术界还存在较大分歧。有人认为，中国整个制造业尚处于垂直分工体系中的低端，且大型企业较少而以中小型企业为主，从这个意义上分析，中国还远不是“世界工厂”。但无论中国是否已经成为“世界工厂”，中国制造业在国际上已占据重要地位是一个不争的事实。中国向全球制造业第一大国的跃升，从城乡二元结构视角分析，至少有三个方面的原因：

　　第一，受益于城乡二元结构下可获得大规模的廉价劳动力，以及以此为条件的劳动密集型产业的发展。由于实施城乡有别的就业制度，加上实施重工业优先发展战略而吸纳的劳动力较少，导致就业结构转换滞后于产业结构转换。到1978年，在国内生产总值中第一产业所占份额仅为28.2%，但在全国就业人员中第一产业所占份额高达70.5%，而在全国总人口中乡村人口所占比例更是高达82.1%。［5］（pp.6~10）如此，使农业、农村有大量的富余劳动力。改革开放后，家庭经营的分散劳动替代了人民公社体制下的集体劳动，加上鼓励乡镇企业的发展，农民开始了离土不离乡、进厂不进城、上班时间务工和其他时间务农的就业模式，劳动力成本极其低廉，还节省了城镇建设费以及农民转为城镇人口后的各种福利费支出。随着东部沿海地区和大中城市经济的快速发展，农民开始了大规模的异地务工，出现了大量“农民工”。中共中央党校第40期省部级进修班的一份课题报告指出，国有企业对农民工不是实行按劳分配，而是按身份分配，同工不同酬的现象十分严重。［18］换言之，中国制造业的快速发展，得不到技术优势的支持，但却得到廉价劳动力的支撑，并以此为优势之一，成就了劳动密集型制造业的快速发展。

　　第二，受益于城乡二元结构下可获得低价土地，以及以此为条件的外延式增长。在农村改革初期，土地使用控制较松，加上农村土地实行集体所有，使得乡镇企业的用地成本极低。20世纪90年代，这一发展模式的弊端日显，政府开始引导乡镇企业逐步向开发区、工业园区集中。同时，国家将耕地不能突破的“红线”明确为18亿亩，实行耕地占补动态平衡制度，强化了耕地的使用管理，工业用地价格也随之上升。尽管如此，企业用地成本仍相对较低，也易于获得。究其原因，一方面，缘于长期形成的城乡二元结构，农村居民收入较低，因而征地补偿费对于农民而言是一笔“可观”的收入。政府针对一度出现务农无地、上班无岗、低保无份、医保无缘的“四无”农民现象而增加征地补偿费，并逐步将征地与就业、社会保障初步结合起来，也减少了在征地时来自农民的阻力。另一方面，缘于政府推动。由于经营性用地由政府先征，然后再进入二级市场，这样一二级市场价格的较大差额就转换成了政府财政收入。1994年的分税制改革后，中央政府把土地出让金全部划归地方政府，土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，因此，许多城镇为筹集建设资金大量征地，片面追求城区规模的扩张，导致土地城镇化超前于人口城镇化。

　　第三，受益于城乡二元结构下企业可以对农民工实行弹性较大的灵活用工制度，以及以此为条件的企业风险成本的降低。在改革开放以来的较长时期内，由于农村富余劳动力较多，劳动力供给远大于需求。在这种劳动力供求关系下，加上相关法律的制定没有及时跟进，农民工与企业在就业问题上，企业处于强势地位，农民工处于弱势地位。这种情况负面作用极大，但也使企业可以规避外部风险而赢得发展的机会。以2008年国际金融危机时期的情况为例，尽管自2008年1月1日起施行了《劳动合同法》，规范了劳动合同而给予农民工一定保障，但基于应对国际金融危机，一些企业从转移风险出发，大量辞退农民工，导致2008年3～4季度2000万农民工几乎是无条件离岗返乡。（2009年2月2日，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上说：在全国1.3亿外出农民工中，大约有15.3%的农民工因全球金融危机而失去了工作，或者没找到工作。据此推算，全国大约有2000万农民工失去工作，或者还没有找到工作就返乡了。中国网，http://www.china.com.cn/zhibo/2009-02/02/content_17205209.htm。）这样，企业在减产甚至停产期间，避免了支付这些农民工工资的成本压力，为企业保存了实力，进而赢得了发展机会。如果不是城乡二元结构下农村富余劳动力如此之多，如果不是在如此二元结构条件下企业能对农民工实施弹性较大的用工制度，中国企业规避国际金融危机风险并赢得发展机会是难以想象的，至少进程不会如此之快。

　　从以上三个方面看，二元结构对中国向全球制造业第一大国跃升有着历史性贡献。

　　三、城乡二元结构约束着中国新型工业化乃至整个现代化的进一步发展

　　21世纪之初，中国工业化进入中期阶段，中共十六大报告首次提出走新型工业化道路，同时还提出了统筹城乡经济社会发展的方略。这是因为，中国城乡二元结构在对中国工业体系的快速建立、向全球制造业第一大国的跃升做出历史性贡献的同时，也不可否认，它的长时期延续而不予以破除，成了新型工业化乃至整个国家现代化进一步发展的约束因素。

　　城乡二元结构长期约束着农村需求的提升。在二元结构下，由于城乡居民收入差距的扩大，导致城乡居民消费差距也逐步扩大，农村居民的市场消费支出份额较低。从新增GDP来源分析，农村居民消费增长对GDP增长贡献较小，20世纪末降至低谷，1998年还为负值。占总人口绝大多数的农村人口购买力不旺，成为约束新型工业化乃至整个国家现代化发展的重要因素之一。针对国际金融危机对中国工业品出口的负面影响，政府采取了如对农民购买家电、建材实行财政补贴等一系列刺激农村消费的举措。尽管如此，城乡发展失衡所导致的农村消费需求难以提升，依然对新型工业化乃至整个国家现代化的进一步发展有着不可忽视的约束。

　　城乡发展失衡的二元结构是影响社会和谐进步的隐患因素。这在国际上是有前车之鉴的。20世纪70年代，拉丁美洲一些国家与韩国一样，都处在人均国内生产总值1000美元左右的发展阶段，但前者放任城乡差距扩大，导致社会不稳，丧失了步入发达国家行列的历史机遇；而后者则通过“新村运动”解决了城乡发展失衡问题，经济实现了快速增长。1965～1998年，拉丁美洲和加勒比海地区国民生产总值年均增长率仅3.5%，与韩国的8.1%差距较大，也低于东亚和太平洋地区发展中国家7.5%的水平，甚至低于低收入国家5.9%的水平。［19］众所周知，1949～1978年，中国大力发展农业技术、农田水利、化肥、农机事业，进而提高了农业生产力水平，农产品产量获得大幅度增长。如果仅从这一因素考察，无法解释为何农村率先进行改革。从城乡二元结构视角进行分析，则可以得到较好解释。早在1978年12月10日，陈云在中央工作会议东北组的发言中指出：“建国快三十年了，现在还有讨饭的，怎么行呢？要放松一头，不能让农民喘不过气来。如果老是不解决这个问题，恐怕农民就会造反，支部书记会带队进城要饭。”［20］1978～2001年，农村改革获得巨大成功，农村经济实现了快速发展。如果仅从这一因素分析，也无法解释现在还要实行统筹城乡经济社会发展的方略。对此，也需要从城乡二元结构视角分析，才可以找到缘由。在世纪之交，瑞士驻华大使回国后，在谈到对中国的总体印象时说，中国有3亿多人口的城市和欧洲差不多，8亿多人口的农村和非洲差不多，欧洲加非洲就是中国。［21］在这种城乡二元结构下，加之1999年起全国粮食连续5年减产、农民收入增长连年在低水平徘徊，还发生了拖欠农民工工资和子女上学难的问题，进而导致城乡接合部（进城务工农民大都在城乡接合部租用较便宜的简陋住房）治安状况差等问题。“三农”问题已成为全面建设小康社会的难题与构建和谐社会的隐患，因此，中共十六大以来确立了统筹城乡经济社会发展的方略，实施了一系列强农惠农富农政策。

　　城乡发展失衡的二元结构还长期使政府面临向农村提供公共产品不足的压力。中国农村基础设施水平低，社会事业发展滞后，社会保障水平低，在很长时期内是中国政府面临的难题。尽管国家对“三农”的支持力度逐步加大，中央财政“三农”支出额由2002年的1925亿元增加到2012年的13799亿元［22］，还明确了城乡基本公共服务均等化的政策取向，但在农村公益事业上，还不能实施公益事业完全由政府财政负担的政策，还得沿用让农民出资出劳来发展农村公益事业的政策（只是方式改变成了村民一事一议制度）。从2010年二季度起，中国成为世界第二大经济体，国际社会关于中国责任论的观点更加强烈。换言之，从城乡二元结构视角分析，由于存在城乡差距大的结构性问题，在面临向农村提供公共产品不足压力的同时，还要应对成为世界第二大经济体所面临的挑战，这将对中国进一步推进新型工业化乃至整个国家现代化构成一定的约束。

　　城乡发展失衡的二元结构也是中国长期采取粗放增长方式和约束发展方式转变的因素之一。在城乡二元结构下，中国农村人力资本处于低水平状态。2008年2月27日，国务院第二次全国农业普查领导小组办公室、国家统计局公布的第二次全国农业普查结果显示，2006年末，农村劳动力资源总量为53100万人，其中文盲占6.8%、小学文化程度占32.7%、初中文化程度占49.5%、高中文化程度占9.8%、大专及以上文化程度占1.2%；农村外出从业劳动力13181万人，其中文盲占1.2%、小学文化程度占18.7%、初中文化程度占70.1%、高中文化程度占8.7%、大专及以上文化程度占1.3%。［23］这种人力资本水平也导致劳动力供求结构性矛盾突出，素质低、职业技能缺乏的劳动力供大于求，而高技能人才缺乏，不能满足新型产业、行业和技术性职业的要求。全国高级技工、技师（这里面有相当部分人的身份是农民工）仅占技术工人总量的3.5%左右，与发达国家高级技工、技师占20%～40%［24］的差距甚远。这些都对新型工业化乃至整个国家现代化的发展构成约束。2012年1月11日，美国《华盛顿邮报》网站刊登题为《为什么说现在是轮到中国担心制造业了？》的文章预言：未来20年里，美国将利用新技术挖空中国的制造业，并重新在制造业领域获取“绝对竞争优势”。［25］对这种预言不必妄加评判，但改变中国城乡二元结构所导致的农村人力资本水平低的问题则应引起足够重视。此外，城乡发展失衡的二元结构还存在种种弊端。例如，在城乡二元结构及沿海地区优先发展战略下所形成的城乡、区域发展失衡，导致经济与人口分布的不均衡，进而导致20世纪90年代以来外出农村人口在中国春节等传统节日期间的往返大流动。这种交通成本，虽然不是由企业承担，而是由农民工自己承担，但最终还是由国家承担——资源无效消耗。

　　综上所述，对于中国城乡分割的体制及由此所形成的二元结构，应当用历史的、辩证的观点来加以评判。中国实行城乡分割的体制是后工业化大国为实现赶超目标的一种历史选择，并由不自觉到自觉或半自觉地将其作为保障国家工业化乃至整个现代化目标的实现而重构社会结构的制度工具。这种国家力量使然的体制及由此所形成的二元结构，从整个国家现代化进程视角分析，成就了中国工业体系的快速建立、向全球制造业第一大国的跃升，亦即所起的是积极的重要保障作用，不能因为城乡发展长期的严重失衡，完全将其视为负面的因素，而加以彻底否定，尤其是从历史评价上彻底否定。从占绝大多数的农民群体的发展视角分析，中国城乡分割的体制及由此所形成的二元结构，无疑使农民为国家工业化乃至整个现代化做出了牺牲，不能因为它保障了国家工业化乃至整个现代化的推进而忽略其缺陷。随着时间的推移和矛盾的积累，这种负面作用日益突出，非但如此，还转化成了新型工业化乃至整个国家现代化进一步发展的重要约束因素。中国工业化受益于城乡二元结构的阶段已经过去，并转换成了受制于城乡二元结构的阶段。只有对这些历史现象全面、辩证地加以认识，才可以深刻理解从根本上解构城乡二元结构，不仅是基于解决好“三农”问题的必然选择，也是走新型工业化道路和实现国家现代化的整体发展目标的必然选择的认识。形成这样的共识，将有助于增强贯彻中共十八大提出的“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”［26］的自觉性。

　　［参引文献］

　　［1］《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1430页。

　　［2］〔英〕安格斯·麦迪森著，伍晓鹰、许宪春、叶燕斐、施发启译：《世界经济千年史》，北京大学出版社2003年版，第261页。

　　［3］胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社2005年版，第250页。

　　［4］《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第207页。

　　［5］《新中国六十年统计资料汇编》，中国统计出版社2010年版，第9～12页。

　　［6］国家统计局编：《新中国60年》，中国统计出版社2009年版，第35页。

　　［7］国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，中央文献出版社1991年版，第5页。

　　［8］严瑞珍、龚道广、周志祥、毕宝德：《中国工农业产品价格剪刀差的现状、发展趋势及对策》，《经济研究》1990年第2期。

　　［9］叶善蓬：《新中国价格简史（1949～1978）》，中国物价出版社1993年版，第178～179页。

　　［10］李微：《农业剩余与工业化资本积累》，云南人民出版社1996年版，第302～303页。

　　［11］《农业投入》总课题组：《农业保护：现状、依据和政策建议》，《中国社会科学》1996年第1期。

　　［12］温铁军：《中国农村基本经济制度研究》，中国经济出版社2000年版，第177页。

　　［13］国家统计局：《从基尼系数看贫富差距》，《中国国情国力》2001年第1期。

　　［14］国家发展和改革委员会：《关于2012年国民经济和社会发展计划执行情况与2013年国民经济和社会发展计划草案的报告》，《人民日报》2013年3月20日。

　　［15］姚力：《当代中国医疗保障制度史论》，中国社会科学出版社2012年版，第229页。

　　［16］《IHS:中国2010年已超美国成全球制造业第一大国》，和讯网，http://news.hexun.com/2011-03-16/127969146.html。

　　［17］《我国成为全球制造业第一大国》，《工具技术》2013年第1期。

　　［18］《对国有企业收入分配改革的思考》，《学习时报》2007年1月15日。

　　［19］世界银行著、中国财政经济出版社译：《2000年世界发展指标》，中国财政经济出版社2000年版，第21～22页。

　　［20］《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第236页。

　　［21］吉炳轩：《加强农村精神文明建设倡导健康文明新风尚》，《求是》2006年第8期。

　　［22］财政部：《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2013年3月20日。

　　［23］《中国第二次全国农业普查资料综合提要》，中国统计出版社2008年版，第13～14页。

　　［24］《抓住机遇积极进取开创职业教育工作新局面——国务委员陈至立在全国职业教育工作会议上的讲话》，《职业技术教育》2004年第18期。

　　［25］史占中：《从“中国制造”到“中国智造”》，《新华月报》2013年2月号/下半月。

　　［26］胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2012年11月18日。