【李正华】我国宪法内容历次变动的思路、重点、特点及其原因分析

　　在我国宪法前后八次修改修正中，只有１９７９年、１９８０年的修正未涉及经济制度。

　　由于经济制度的基础、决定社会经济制度性质的关键是生产资料所有制，我国宪法中有关经济制度内容的变动主要表现在生产资料所有制及其相关条文的变动上。１９５４年宪法将我国当时各种主要经济成份在国民经济中的地位和前途以及国家对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造的具体步骤，作了明确的规定。宪法规定国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量。国家保证优先发展国营经济。合作社经济是劳动群众集体所有或部分集体所有的经济，国家保障合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并以发展生产合作社为改造个体农业和个体手工业的主要道路。国家依法保护农民和手工业者的生产资料所有权，鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作。国家依法保护资本家的生产资料所有权和其他资本的所有权，对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策，鼓励它们转变为各种形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本家所有制。

　　１９７５年宪法确认了在经济制度方面的社会主义原则，规定我国现阶段主要有社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制，同时也规定了非农业的个体劳动者可以从事不剥削他人的个体劳动、人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业。但是，它忽视发展生产力这个极为重要的任务，离开生产力的状况强调生产关系的变革和上层建筑的变革，取消农业个体经济，对非农业个体劳动者经济和农村社员的自留地和家庭副业予以极大的限制。１９７８年宪法把保卫社会主义公有制的斗争提到了更加突出的位置，在所有制方面的规定与1975年宪法的有关规定基本相同。

　　我国现行宪法是１９８２年在1954年宪法基础上修改而成的。它肯定生产资料公有制是社会主义经济制度的基础，规定“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则”。 “社会主义全民所有制经济是国民经济中的主导力量”。宪法指出：在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。宪法在明确肯定“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”的同时，规定“国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展”，允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照我国的法律规定在我国办投资企业，规定了外资企业、中外合资、中外合作企业的合法地位。为了调动生产单位和劳动者的积极性、主动性，推进社会主义现代化建设，宪法规定：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“集体经济组织在接受国家计划指导和遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”此外，宪法还规定要“实行各种形式的社会主义责任制”。

　　1982年宪法先后被三次修正。１９８８年宪法修正案共两条，全是经济制度：一，宪法第十一条增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”二，宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。21这一修正使我国以社会主义公有制为主体、多种经济成分并存和共同发展的经济格局得以构成。

　　１９９３年宪法修正案主要内容五条，其中四条是经济方面的：22 第一，在宪法序言中正式写上了“我国正处于社会主义初级阶段”“建设有中国特色社会主义的理论”和“坚持改革开放”等内容……。第二，将宪法中的“国营经济”“国营企业”全部改为“国有经济”“国有企业”。第三，将宪法中的“农村人民公社、农业生产合作社”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制”。第四，将宪法中关于国家实行“计划经济”的规定修改为国家实行“社会主义市场经济”、“国家加强经济立法，完善宏观调控”。这次宪法修正将改革开放以来对重大经济制度和经济体制的改革以法律形式加以确定，表明宪法对我国的国情有了进一步认识。

　　１９９９年宪法修正案的六项主要内容有四项是经济方面的，23主要是：将“我国将长期处于社会主义初级阶段”的判断写了宪法序言；在宪法第六条加上了“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；将宪法第八条中的“农村中的家庭联产承包为主的责任制”由“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”取代；在宪法第十一条中明确写上“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”这次宪法修正的意义在于：对我国国情的判断又在1993年宪法修正基础上进了一步；明确规定了国家在社会主义初级阶段的基本经济制度和与之相适应的分配制度；将农村集体经济组织的经营体制进一步具体化、科学化；将非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分，进一步提高了非公有制经济的地位。

　　2、有关公民权利的内容也是我国宪法修改特别是现行宪法修正中的重点。

　　列宁说：“宪法就是一张写着人民权利的纸。”公民的基本权利和义务始终是宪法中不变的核心内容，我国历次宪法对这一问题都列有专章。中华人民共和国宪法关于公民的基本权利和义务的规定实际上“是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利”。24我国历次宪法都规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，规定了公民的选举权被选举权和其他各项基本权利。

　　1975年宪法虽然存在重大缺陷，但也规定了公民的各项民主权利，其中特别规定了各兄弟民族和妇女的权利。宪法第28条增加了公民有罢工自由的内容。1978年宪法在总纲中增加了这样的条文：“国家坚持社会主义的民主原则，保障人民参加管理国家，管理各项经济事业和文化事业，监督国家机关和工作人员。” 关于公民在政治、经济和文化教育等方面的民主权利也增加了一些新的规定。１９８２年宪法恢复了１９５４年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定，规定我国公民享有广泛的自由和权利。对公民的各项基本权利的规定，１９８２年宪法不仅恢复了１９５４年宪法的内容，而且规定得更加切实和明确，还增加了新的内容。例如关于公民的人格尊严不受侵犯的条文，是新增加的；关于公民的人身自由、宗教信仰自由、公民住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护，以及公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有提出申诉、控告或检举的权利，等等，都比过去规定得更加具体。为了保证公民权利的实现和逐步扩大，它还规定了国家相应的基本政策和措施。

　　人身自由是各种自由中的基本自由，历次宪法都有规定。1982年宪法对人身自由的保障规定最为周详，它规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行不受逮捕。”对居住迁徙自由，1954年宪法曾规定中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由，但在随后的宪法中均无迁徙自由的规定，只是规定了"中华人民共和国公民的住宅不受侵犯"，保障居住自由。这是由计划经济时代特殊的社会条件决定的。此外在宗教信仰、通信、言论、出版、集会、结社、游行、示威、婚姻等方面的自由，现行宪法都有明确的原则性规定，且或多或少较以前宪法有所不同，有的作了修改补充，有的作删节，如1975、1978年宪法规定公民有罢工的自由，有运用“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利，现行宪法对之作了删除。

　　为了保证公民享受宪法规定的自由，我国宪法规定了中华人民共和国公民有劳动权、受教育权、休息权、获得物质帮助等各项基本权利。财产权是公民的基本权利，也是近几年人们关注较多的问题。我国宪法明确保护社会主义公共财产和人民合法财产，1954、1982年宪法规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”1975、1978年宪法规定：“社会主义的公共财产不可侵犯。” 宪法把保护公共财产放到了首要的位置，把爱护公共财产作为公民的基本义务。同样，我国宪法对公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权也予以保护，1954、1982年宪法还明确规定了对私有财产继承权的保护。25

　　我国宪法关于所有制的规定，大体上经历了一个从消灭私有制、建立纯粹的公有制，到以公有制为主体多种经济成份共同发展的过程。1954年宪法明确提出了“消灭私有制”，尽管宪法也规定了我国生产资料所有制包括个体劳动者所有制和资本家所有制，对非公制经济采取利用、限制和改造的政策，为非公有制经济存在和发展提供了法律保障，客观上促进了国民经济与过渡时期非有制经济的发展，但它的目的是要消灭私有制。到1956年我国完成了三大改造后，实际上基本否定了非公有制经济形式存在的必要性，追求纯粹的公有制形式。经过“文革”，我国的私营经济几近绝迹，个体经济所剩无几，1978年全国城镇私营工商业从业人员仅18万人，个体劳动者15万人。因此，1975年宪法只承认两种公有制形式，虽允许极少量的个体生产劳动的存在，但没有把生产资料私人所有权写进宪法，排除了1954年宪法中承认的其他所有制即非公有制形式，实际上取消了非公有制经济的法律地位。1978年宪法对这个规定没有改变。

　　改革开放后，由于个体经济等非公有经济的出现和发展，1982年宪法重新承认了非公有制经济的法律地位，给予了个体经济以社会主义公有制经济的补充地位。1988年修宪，又将私营经济作为社会主义公有制经济的补充。1999年修改的宪法，确认包括私营经济和外资经济在内的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，肯定了非公有制经济在我国现阶段的法律地位。非公有制经济从“消灭”“补充”变为“重要的组成部分”，地位不断提高。

　　2、公有制由社会经济主体变为全部又变为主体

　　1954年宪法规定公有制是我国社会经济的主体，1975年、1978年宪法追求纯粹的公有制，1982年宪法又承认了公有制的主体地位。二十世纪八十年代以来，围绕着非公有制经济，宪法在修改修正中每有突破和创新，但 “始终以社会主义公有制为主体”26一直是我国宪法创新的前提。如1999年宪法把以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，以按劳分配为主体、多种分配方式并存写入了宪法第六条。这里应予注意的是：增加的这些规定中，对国家经济中的主体和非主体规定得十分明确；增加的规定是作为第六条第二款列入的，而宪法第六条第一款则规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”我国宪法确定公有制的主体地位主要表现在：宪法规定了我国的基本经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，公有制经济包括全民所有制经济、集体所有制经济和混合所有制经济中的国有成分和集体成分，混合所有制经济中的国有成分和集体成分属公有制性质；国有经济是社会主义经济制度的基石，对整个国民经济沿着社会主义方向发展起着决定性作用，国家保障国有经济的巩固和发展，集体经济是社会主义公有制经济的重要组成部分，国家保护集体经济组织的合法权益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展；国家保护社会主义的公共财产。

　　虽然从市场经济发展和市场交易的角度看，不同所有制之间的关系是平等的竞争关系，它们之间不应有高低亲疏之分。但是，从生产关系的角度看，不同所有制在社会主义经济体制中的地位和作用是不一样的。公有制为主体是社会主义经济制度的基础，也是多种所有制共同发展的所有制结构的基础。在我国，以公有制为主体、多种所有制共同发展的所有制结构是整个社会主义初级阶段经济制度的核心，它决定了社会主义初级阶段中的生产、分配和交换关系的性质。私有制经济的发展不能是无限度的，它的限度，就是决不能危及和削弱公有制经济的主体地位。对此，江泽民同志曾深刻指出：在现阶段，“我们干的是社会主义，国家经济的主体必须是公有制，这要坚定不移。同时，我国现阶段的生产力水平决定了必须坚持多种所有制经济共同发展，鼓励、引导非公有制经济健康发展，这也要坚定不移。如果不把这两个坚定不移统一起来，只讲一面，就会脱离社会主义初级阶段的实际，就建不成有中国特色的社会主义。”27

　　3、对社会主义原则的坚持始终如一

　　在我国的社会主义制度尚未完全确立的情况下，１９５４年宪法确定了要在我国建立社会主义社会的目标。宪法中经济制度和政治制度等相关规定的出发点和落脚点都是为了在新中国建立社会主义制度。后来修改修正的宪法确定社会主义建设目标的特征就更加明显。社会主义是一个处在发展中的全新的社会制度，社会主义制度的内含以及人们对社会主义制度的认识也是一个不断丰富和发展的过程。经过多年的艰苦探索，到二十世纪八十年代，我们才开始逐渐觉悟到我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这一阶段，以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展，是我国的基本经济制度。非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。由于社会主义公有制经济居于主体地位，由于人民民主专政的国家政权能够保障社会主义制度，由于非公有制经济始终受到国家的引导、监督和管理，因此非公有制经济的存在和发展，不仅不会冲击公有制经济的主体地位，动摇社会主义的基本制度，而且还会在与公有制经济的联系、竞争和合作中，有益于公有制经济的发展。这些认识在宪法的最近两次修正中都被清楚地反映了出来。

　　4、人民的公民权利和政治权利不断加强

　　“劳动者管理国家、管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上是社会主义制度下劳动者最大的权利，是最根本的权利。没有这种权利，劳动者的工作权、休息权、受教育权等等权利，就没有保障。”28我国宪法对公民的基本权利和义务设有专章，1954、1975、1978年宪法都是将它放在第三章，1982年宪法将它提到第二章，内容由19条、4条、16条增到24条。从形式上看，我国公民的基本权利和义务在宪法的制定和完善中是在不断加强的。1975年、1978年宪法这方面的条文虽有减少，但在宪法总的条文中占的比重并不小。

　　在内容上，我国宪法对公民的基本权利都有明确的规定，且内涵不断扩大。以财产权为例，我国宪法对财产权的保护规定了基本的原则。在计划经济体制下形成的宪法，不承认公民个人拥有生产资料，城市居民和工人一般没有生产资料，农民虽拥有小型农具，但并不视为生产资料。当时的宪法只对公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料提出保护。在社会主义市场经济条件下，公民的个人财产不仅仅限于生活资料，还包括所拥有的生产资料；既包括对公民个人财产的所有权，也包括对公民个人合法取得的公共财产，如土地等的使用权。私有财产的保护问题就提了出来。因此，1982年宪法规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，1999年宪法规定“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”。这就意味着私有财产获得了宪法层次的保护。在这里，对宪法中“其他合法财产”的理解应与宪法关于我国经济制度的规定联系起来考虑，应该理解为既包括公民合法所有的属于生活资料的私有财产，也包括属于生产资料的私有财产。宪法所保护的公民财产权不仅包括公民对财产的所有权，而且包括公民对合法取得的财产的使用权。