【刘维芳】毛泽东对新中国法制建设的历史贡献

    一、摧毁国民党旧法统，为新中国法制建设铺平道路。

    国民党旧法统是植根于旧中国半殖民半封建社会基础上的上层建筑，体现了大地主大资产阶级的意志和利益。无产阶级和广大劳动人民要想真正获得解放，必须在摧毁反动统治阶级的斗争中，同时进行反对统治阶级法律的斗争。摧毁国民党旧法统，就是废除以国民党《六法全书》为代表的一切反动法律。《六法全书》体系的形成经历了三个时期：清末修律奠定了六法全书的最初体系；国民政府成立时期，六法全书内容得到完善；国民政府时期，六法全书从体系到内容进一步发展并成熟。[1]

    毛泽东很早就看到了国民政府法律对国民党政权的重要作用。从他在井冈山开辟第一个农村革命根据地、建立和扩大苏区时起，就着手彻底废除旧法律，并亲自主持制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》等一系列革命法规。抗日战争时期，他及时把“废除一切束缚人民爱国运动的旧法令，颁布革命的新法令”[2]作为抗日救国十大纲领的重要内容提出。1940年2月，他在《新民主主义的宪政》中进一步指出：“只有破坏旧的腐朽的东西，才能建设新的健全的东西。”[3]同年5月，他又提出，共产党人“对于一切反共顽固派的防共、限共、反共的法律、命令……，原则上均应坚决地反抗之，均应采取坚决斗争的态度”。[4]1945年4月，在《论联合政府》的报告中，他将“取消一切镇压人民的言论、出版、集会、结社、思想、信仰和身体等项自由的反动法令”[5]作为中国共产党在现时期的具体纲领提出。

    1949年初，针对蒋介石提出的以保存伪宪法、伪法统等作为和谈条件的声明，毛泽东发表了《评战犯求和》的文章，对蒋介石的法权要求进行政治上的逐条批驳，指出蒋介石是要“确保中国反动阶级和反动政府的统治地位，确保这个阶级和这个政府的‘法统不致中断’。”这个‘法统’倘若‘中断’了，“国民党匪帮将告灭亡，一切大中小战争罪犯将被捉拿治罪。”[6] 1月14日，他又在《中共中央毛主席关于时局的声明》中针锋相对地将“废除伪宪法”和“废除伪法统”，作为和国民党和平谈判的八项条件之两项，[7]其实质就是要求在全国范围内彻底推翻国民党政府的法统，彻底废除国民党政府制定的一切法律。1949年2月22日，中共中央根据毛泽东提出的上述指导原则，发布了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》，明确提出：“在无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的政权下，国民党的《六法全书》应该废除”。[8]1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，[9]正式以法律形式宣告了国民党旧法统的灭亡。

    国民党旧法统的废除，宣告了国民政府政权的彻底终结，为新中国法制建设排除了障碍、奠定了基础。在当时国内无产阶级和资产阶级、人民革命势力和国民党残余为代表的反动势力尖锐激烈的矛盾冲突背景下，恰似毛泽东所说，“谁胜谁负的问题还没有真正解决”。[10]在除旧布新、废除国民党旧法统、确立无产阶级人民新法制的过程中，决不可能允许一些人高谈阔论法的继承性。所以，正如张友渔先生所说：“解放初，我们废除国民党的‘六法全书’，这是完全正确的，因为‘六法全书’代表国民党的法统，不废除这个法统，我们就不能确立自己的革命法制。”[11]

    二、领导制定了新中国立国、治国的根本大法——共同纲领和1954年宪法。

    废除国民党旧法统后，中国共产党要确立自己的合法地位，必须制定自己的宪法和法律。

   为此，以毛泽东为首的中国共产党人在建国前夕和新中国建立之后，先后制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和中国历史上第一部社会主义类型的宪法——《1954年宪法》，奠定了新中国立国、治国的最根本的法律基础。

    毛泽东自始至终关心着共同纲领的起草情况。据胡乔木回忆，并结合有关档案资料，从1949年9月3日至13日，毛主席至少对四次草案稿、共计200余处进行了细心修改。[12]不仅如此，在纲领制定之前，毛泽东在《论联合政府》的报告中，就首先提出了要制定一个共同纲领的想法。建国前夕，毛泽东又为召开政协会议制定共同纲领多次向民主人士征求意见。在毛泽东为首的中共领导人的努力下，各民主党派和无党派民主人士中的大多数，在彻底推翻国民党反动统治和建设新民主主义中国这两个基本问题上，与共产党取得了共识。这为共同纲领的正式制定，创造了必要的前提。《共同纲领》制定前，毛泽东提出的许多思想和理论也为它的制定奠定了坚实的理论基础和政策基础。他在七届二中全会的报告中阐述的“五种经济成分”理论以及此后提出的“发展生产，繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的经济方针，构成了共同纲领中经济政策的基本内容。他在《新民主主义论》和《论联合政府》两篇著作中论述的新民主主义政权的基本原则，尤其是在《论人民民专政》中指出：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[13]澄清了当时在新中国政权性质问题上的一些模糊认识，构成了共同纲领中有关政权部分的主要内容。他在七届二中全会上阐述的关于中国共产党与党外人士长期合作的思想，成为中国共产党与民主党派合作的指导思想，并为共同纲领中政协地位的有关规定提供了必要的理论基础。《共同纲领》颁布后，毛泽东对纲领的实施也十分重视。他在1950年6月14日指出：“我们有伟大正确的共同纲领以为检查工作讨论问题的准则。共同纲领必须充分地付之实行，这是我们国家现时的根本大法。”[15]

   《共同纲领》以根本大法的形式确认了中国共产党领导全国人民进行革命斗争的成果，确立了我国的国家性质和政权形式；为新中国的政治、经济、文化等各项事业的发展指明了方向，提供了法律依据和保障；为新中国法制建设奠定了良好的基础，成为我国法制建设开端的标志。新中国后来历次宪法的许多内容，包括中华人民共和国国名，都是由共同纲领首先确定的。共同纲领所采用的“序言”、“总纲”式的文件形式，也被以后历次宪法沿用。

   1954年宪法是毛泽东亲自领导起草的。为起草好这部宪法，毛泽东倾注了很多心力。1954年1月15日，他在给刘少奇及中共中央的电报中，谈到起草小组的工作计划，这个计划具体而详细，为按时完成讨论稿奠定了基础。为了使各政治局委员和在京的中央委员具备宪法方面的知识，以便在讨论宪法草案时能提出有建设性的意见，他还在电报中开设了关于中外各种宪法的书目，共十种，要中央政治局委员和在京的中央委员抽时间阅读。在此之前，毛泽东还让田家英搜集了两大篇有关宪法方面的书籍资料，进行比较研究。后来毛泽东在谈到这部宪法的成功经验时说：“这个宪法草案也总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验”，“也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西。”[16]

    在1954年宪法起草过程中，宪法起草委员会共召开了九次全体会议，会上毛泽东有过不少插话和讲话。如在第一次全体会议上，在说到资产阶级国家的总统可以解散国会时，毛泽东插话道：“我们的主席，总理，都是全国人民代表大会产生出来的，一定要服从全国人民代表大会，不能跳出‘如来佛’的手掌。”[17]他的这几次插话以及讲话，对宪法的起草和修改都具有很高的指导意义。毛泽东对宪法草案讨论稿从内容到文字也进行了反复推敲和修改，使宪法更具科学性、严密性。虽然他修改宪法草案的文献没能完全保留下来，但从现有的16条批语中，足见其在这上面耗费的心力。例如，宪法第32条是关于全国人民代表大会行使罢免权的，原稿中没有罢免国家主席的内容，而毛泽东当时任中央人民政府主席，他在此上方批了“国家主席的罢免”7个字。[18]这样，一届人大一次会议通过的宪法采纳了这条建议，在第28条规定全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、副主席。

    1954年宪法是以《共同纲领》为基础的，又是《共同纲领》的发展。它第一次以正式的根本法形式，记录了全国人民在中国共产党领导下，进行长期革命斗争取得的胜利成果；第一次以根本法的形式确认了千百年来受压迫的人民群众翻身做主人、成为主人翁的事实。它是新中国诞生后的第一部宪法，也是中国几千年历史长河中的第一部社会主义类型的宪法。它在我国宪法史、以至在中国整个法制史上都占有重要的地位。在后来的宪法中，一些最根本的制度，例如人民民主专政制、人民代表大会制、民族区域自治制、生产资料公有制等，都是从1954年宪法那里延续下来的。即使是宪法的体系结构，也是由1954年宪法首先奠定的。

    三、提出了一系列有价值的法制原则和思想。

    1、实事求是、从实际出发的立法原则

    毛泽东指出：“马克思主义叫我们看问题不要从抽象的定义出发，而要从客观存在的事实出发，从分析这些事实中找出方针、政策、办法来。”[19]建国前夕、建国初期制定的一系列法律、条例、章程以及1954年宪法，都是在他“实事求是、从实际出发”立法原则指导下进行的。在起草1954年宪法时，毛泽东确定的根本指导方针是：“以事实为根据，不能凭空臆造。”[20]同时，在宪法条文的起草中，他还说“现在能实行的我们就写，不能实行的就不写。”[21] “文化大革命”中，这一立法原则遭到破坏，直到党的十一届三中全会后才得以恢复。1982年宪法及以后的—系列法律和法规，都充分体现了这一原则。

    2、民主的立法原则

    民主的立法原则主要是指，在立法过程中始终贯彻从群众中来、到群众中去的原则，广泛听取群众的意见和建议，使法律更具民主性。为制定《共同纲领》，毛泽东等中共领导人在制定之前就广泛征询各民主党派和人民团体的意见，制定中从初稿提出至通过，除各党派在组织内讨论外，先后还经过了七次反复讨论。讨论中提出的意见，有的被采纳或者基本被采纳，有的为进一步修改提供了参考。1954年宪法起草过程中，宪法草案经过了三次大规模的群众性讨论。毛泽东认为，这个宪法草案所以得人心，“就是起草宪法采取了领导机关的意见和广大群众的意见相结合的方法。……过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[22]党的十一届三中全会以后，我国所制定的《刑法》、《刑事诉讼法》、《经济合同法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及1982年宪法等一批重要的法律、法规，都是在坚持民主原则基础上制定出来的。

    3、原则性和灵活性相结合的立法原则

    他在谈到1954年宪法草案时曾说：“我们的宪法草案，结合了原则性和灵活性”。[23]1956年，在《论十大关系》中谈到中央和地方的关系时，他又说：“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。我们要统—，也要特殊。”[24]这也体现了原则性和灵活性的结合。十一届三中全会后，他的这一思想得到了继承。1982年宪法规定，立法权属于中央，法律只能由全国人大和它的常委会制定，但地方在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报人大常委会备案。[25]这一内容正是毛泽东“原则性和灵活性相结合”立法原则的具体体现。

    4、法律面前人人平等的思想

    建国前夕，他指出，某些犯有重大错误的干部和党员，“群众不但有权对他们放手批评，而且有权在必要时将他们撤职，或建议撤职，或建议开除党籍，直至将其中最坏的分子送交人民法庭审处”。[26]1957年，他在《在省市自治区党委书记会议上的讲话》中又强调：“一定要守法，不要破坏革命的法制。……我们要求所有的人都遵守革命法制，并不是只要你民主人士守法。”[27]虽然在毛泽东晚年，他的许多做法违背了上述思想。但这一思想在十一届三中全会后被党的第二、三代领导集体继承，并成为我国社会主义法治国家建设过程中的一项重要内容。

    5、改造第一、给予出路的刑罚思想

    毛泽东给予出路思想的突出特点是他的“在劳动中改造为新人”的思想。1956年，他在《论十大关系》中指出：“今后社会上的镇反，要少捉少杀。……他们中的多数，要交给农业合作社去管制生产，劳动改造。”[28]后来，毛泽东又及时制定了“改造第一、生产第二”的劳动改造方针，使新中国在对犯罪分子的改造自新方面取得了极大的成功。十一届三中全会以后，党和政府提出了对青少年罪犯“教育、挽救和改造”的方针，就是毛泽东同志关于劳动改造罪犯思想在新时期的重大发展。因为毛泽东一贯坚持给予出路的政策，所以他一再强调慎用死刑。1951年在镇压反革命运动中，他提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”[29]为了使“慎用死刑”的思想落到实处，毛泽东还提出了严格的死刑审批复核程序和死刑缓刑的思想。1951年5月8日，他在《中央关于对犯有死刑的反革命分子应大部采取判处死刑缓期执行政策的决定》中指出：“凡应杀分子，只杀有血债者，……其余，一律采取判处死刑、缓期二年执行、在缓刑期内强制劳动、以观后效的政策。”[30]此后，死缓一直被沿用。1979年通过的刑法，将这项政策固定下来，成为死缓制度。

      四 结 语

     虽然建国之初，毛泽东对我国法制建设事业做出了历史性的贡献。令人遗憾的是，1957年以后，他亲自制定的1954年宪法并没有很好地得到贯彻，他的许多法制原则和思想甚至被否定，其中的原因是多方面的：一、历史原因。我国是一个有着长期“人治”传统的国家，“人治”思想不仅影响着百姓，而且深刻影响了党的各级领导干部。同时，我们党在没有夺取全国政权以前，在被压迫得不能利用合法斗争的时候，一切革命工作都是在突破旧统治的法制中进行的；长期处在革命和战争环境，也使得我们党在处理一些问题时很难事先去制定一些法律，而不得不通过政策加以解决；夺得全国的政权以后，我们又彻底摧毁了旧政权机关和旧法统，仇视旧法制的心理同时也引起了轻视一切法制的心理。全国解放初期，我们接连发动了几次全国范围的群众运动，革命的群众运动是不完全依靠法律的。这也助长了人们轻视法制的心理。“人治”传统和轻视法制的心理很容易导致破坏法制现象的发生。二、体制原因。解放以后我国长期实行高度集中的政治体制和计划经济体制，权力高度集中的政治体制容易强化权力的中心主义，这与法制的法律至上原则、权力制约原则是不相容的。计划经济具有很强的政治性，往往根据政治需要进行决策，经济服从于政治，这也不利于法制的有效贯彻执行。更重要的是，计划经济的高度集权形成了下级绝对服从上级、经济组织服从政府的政治、社会结构。在这种结构中经济主体关系无独立平等可言。在一个没有独立、平等主体的社会关系中很难有真正意义上法制的实现。三、个人因素。毛泽东法制思想是在革命战争时期和建国初期激烈的阶级斗争背景下产生和发展的，由于受革命战争中思维方式和习惯作法的影响，不可避免地带有强烈的阶级斗争色彩。毛泽东认为法制的主要功能是革命和阶级斗争，把法制仅仅作为实现政治统治的方式，忽视了法制对社会生活尤其是对社会经济组织管理方面的职能。他虽然制定了我国第一部社会主义类型的宪法，但是未能把社会主义法制建设提升到战略目标和根本任务的高度来认识和把握，在实践上习惯于视法制为单纯性的方法和手段。随着阶级斗争的扩大化、绝对化，法制被视为对敌专政的“有力武器”。从这一角度来说，毛泽东偏重于法制的手段性价值和工具性意义，未能重视法制建设的目标任务，从而不利于法制作用的进一步发挥。

    尽管如此，以毛泽东为首的党的第一代领导集体对新中国法制建设的最初探索，毕竟奠定了我国社会主义法制建设的最初基础和基本框架，尽管其中有着一些错误和曲折，他们探索的深度和广度也无法与十一届三中全会之后我国的法制建设相比，但是，正如列宁所说：“在分析任何一个社会问题时，马克思主义理论的绝对要求，就是要把问题提到一定的历史范围之内”。[31] “判断历史的功绩，不是根据历史活动家没有提供现代所要求的东西，而是根据他们比他们的前辈提供了的新的东西。”[32]所以，“大辂始于椎轮”，毛泽东对新中国法制建设的筚路蓝缕之功，是无法抹煞的。

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