【〔俄〕亚历山大·叶尔绍夫】行政管理体制改革：中国成功之道

在中国改革开放36年之际，中国行政体制改革也已经走过36年的历程。如何评价这36年中国行政体制改革与经济发展之间的关系？如何细致地描述中国行政体制改革的框架？未来的行政体制改革将怎样进行？这些问题需要有一个比较全面和系统的研究，以进一步促进中国社会经济的发展。

学者们对中国行政体制改革的看法不一，甚至有的学者认为行政体制改革对中国的经济和社会没有产生影响，但是，大家不能否认的是，过去30多年中有效的行政体制是经济高速增长的一个重要的条件。要想解开中国经济高速持续增长之谜，必须从以下三个方面深入观察：改革开放后中国共产党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心；各地经济发展绩效的相互比较和竞争推动了地方经济的发展；党对国家有力的领导体现了中国共产党作为执政党的地位。

中国行政体制改革主要包括以下方面：一是政府与国有企业，即政企关系的改革；二是政府与社会组织关系的改革；三是政府与事业单位关系的改革。随着改革的深入，这些都得到了妥善解决。另外，行政体制改革还包括政府机构改革、人事制度改革、审批制度改革、司法执法、电子政务等。中国的管理措施和改革的方式值得深入学习。

行政机构改革是行政体制改革的重要组成部分。新中国成立以来，较大规模的行政机构改革已进行过多次。虽然改革在当时都收到了一定的成效，但是没有多久就恢复原状。1978年以后，中国逐步向社会主义市场经济体制过渡，又先后进行了七次政府机构改革，但是仍然面临着同样的困境。目前，中国的改革进入攻坚阶段，行政机构改革日益成为社会进一步发展的关键。1982年国务院的机构改革是针对当时普遍存在的机构臃肿、职责不清、人浮于事、干部老化、办事效率不高等官僚主义积弊提出来的。改革的任务主要是精简机构，明确各部门的职责，重新定编、定员，组织干部轮训，提高干部素质。国务院各部门较好地完成了任务，实现了预定目标。1988年中国政府机构改革的重点是转变政府职能，改革同经济体制改革关系极为密切的经济管理部门，特别是其中的专业管理部门和综合部门内的专业机构。通过转变职能，实现裁并机构、精减人员、下放权力、理顺关系、增强机构活力的目的。与以往历次精简整编和机构改革相比，这是一个很大的转变与进步。这次机构改革以行政法规形式对各部门实行“三定”，即定职能、定机构、定编制。通过“三定”，落实各部门的职能转变，解决了部门之间职能交叉重复的问题，合理调整了部门内设机构，重新审定人员编制，完善运行机制和办事规则，不仅有利于政府机构改革任务的完成，也为今后的行政管理工作打下了良好的基础。1993年的中国政府机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。1998年中国政府机构改革的目的是建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。2003年中国政府机构改革的重点是深化国有资产管理体制改革；完善宏观调控体系；健全金融监管体系，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品安全和安全生产监管体制建设。经过改革，除国务院办公厅外，国务院组成部门调整为28个。2008年，探索大部门体制的中国政府机构改革拉开帷幕，目标不再以精简机构和人员为目的，而意在减少部门间职能交叉、重叠，建立合理的权责体系。2013年的中国政府职能改革可以说是上一轮大部制改革的“延伸”，国务院关注的重点已不仅仅是部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题，而更侧重于政府职能转变。通过改革，要解决政府权力运行中出现的问题，弥补“缺位”，隔断“越位”，纠正“错位”。

中国的行政体制改革不仅限于机构改革，人事制度改革也是行政体制改革的重要组成部分。回顾30多年中国干部人事制度改革的历程，大体经历了三个阶段：一是思想发动和开始改革阶段，时间大致是1978~1986年。这一时期主要是解放思想，打破老框框，加快“革命化、年轻化、知识化、专业化”干部队伍建设，以适应社会主义现代化建设总任务需要；改革过分集中的干部人事管理体制，下放干部管理权限；建立健全“四化”建设急需的干部人事管理制度。二是全面改革阶段，时间大致是1987~1999年。这个阶段主要以改革机关干部人事制度、建立国家公务员制度为重点，以科学化、民主化、法制化为目标，推动机关、企业、事业单位人事制度改革，使各领域的干部人事制度改革全方位展开。三是全面深化改革阶段，时间大致是2000年至今。此阶段改革的主要任务是进一步引进竞争机制，扩大干部选拔任用中的民主，加强群众监督；促进干部能上能下、能进能出；倡导尊重知识、尊重人才，推动整体性人才资源开发；全面提升立法层次，巩固发展改革成果。经过三个阶段的努力，初步形成了以公务员法、企业法关于公司治理结构和事业单位人事管理条例为核心内容的各具特色的机关、企业、事业单位干部人事分类管理体制，标志着中国干部人事制度开始走上科学化、民主化、法制化的轨道。

行政体制改革涉及的另一个重要方面是构建电子化政府。电子与政务的关系就是电子政务发展中的技术与体制的关系问题，其核心或者难点不只是技术方面，更大的问题在于政务这种相对官僚的方式或者与此密切相关的体制、制度层面的问题。考虑到目前的情况，中国构建的电子化政府只能是管理服务型，并逐步朝着服务型电子化政府方向发展。目前中国政府主要承担四方面的职责，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这就意味着，在现阶段中国政府必须承担起繁重的管理职责，如市场监管、社会管理等，才能更好地为社会提供各种服务。因此，中国政府的电子化程度取决于经济和社会的发展程度。[SITESERVER_PAGE]

审批制度改革是行政体制改革的具体表现。从1998年开始，中国行政审批制度改革进入深刻变化阶段；2001年，中共中央、国务院对行政审批制度改革做出重要部署，行政审批制度改革自上而下全面铺开。2002年10月，国务院决定第一批取消789项行政审批项目，其中涉及经济管理事务的达560项。2003年3月，国务院决定第二批取消406项行政审批项目中涉及经济管理事务的有241项。2003年8月27日，十届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。国务院68个具有行政审批职能的部门和单位共取消和调整审批项目1806项，占总数的50.1%，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。审批行为逐步得到规范，同时审批制度改革直接影响了中国经济和贸易的发展，是行政体制改革的重大突破。

另外，中国公务员制度的形成具有重要的历史意义。从1984年开始中国对干部人事制度进行了一系列的改革与创新，并着手建立国家公务员制度。1993年4月，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》；2005年4月，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，自2006年起开始正式实施。由此公务员制度得到了法律保障，并在该法的基础上制定了相关的法律法规。

20世纪90年代初期以来，中国大力加强了法制建设，制定了许多重要的法律法规，如行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法、行政许可法、立法法、行政强制法等。行政执法体制是行政体制的重要组成部分，更是法律实施体制的关键环节。深化行政执法体制改革能否取得显著成效，直接关系到法律法规能否全面正确实施，关系到人民群众合法权益能否得到切实保障，关系到经济社会秩序能否有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。中共十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确发出了“推进法治中国建设”的号召，深刻指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”^［1］深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大、任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。

行政体制改革在整个中国改革中的地位和作用十分特殊，成为联结政治体制改革和经济体制改革的重要的“双料工程”。鉴于行政体制改革在中国的经济体制改革和政治体制改革乃至整个改革中的重要战略地位，分析中国的行政体制改革就成为了解整个中国改革的一个重要切入点。中国各地行政改革的突破和历次机构改革可以理解为中国行政体制改革向着纵深方向发展的重要标志，并且两者之间有着难以割舍的内在关联：地方行政改革的突破推动了中央层面的机构改革，中央层面的机构改革则为地方行政改革的突破提供了充分的激励和制度化空间。

中国行政体制改革刚开始的时候，许多外国学者认为所谓的“改革”只会解决当时政府机构内部的问题，如人浮于事、机构臃肿、办事效率低等问题，但是解决不了体制性问题。随着中国经济体制改革的深入，行政体制改革也起到了重要的作用，解决了许多很复杂的问题。现在，中国行政体制改革的优越性是显而易见的，但中国正在面临着新的挑战，某些问题尚未得到妥善解决。因此，要从实际出发，摸着石头过河，考虑中国的国情、社会稳定及经济发展，尽快推进新一轮行政体制改革。

［ 参 引 文 献 ］

［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。